VLADIMIR GLIGOROV: Fiskalni problem

04 Jun 2012

Ukupno gledano, pre krize je vođena rđava, prociklična, fiskalna politika, dok je posle krize ona bila umereno stimulativna, protivciklična

Da li je fiskalna politika neodrživa? Potrebno je odrediti koja fiskalna politika i šta znači neodrživost?

Uzmimo da je privreda u recesiji ili da ima nisku stopu rasta. Recimo da ovo drugo znači da se ne povećava zaposlenost ili se čak smanjuje. U tim okolnostima trebalo bi očekivati, ako se ništa u javnim obavezama i poreskom sistemu ne menja, da će se javna potrošnja povećati u odnosu na BDP, a da će javni prihodi uglavnom ostati na istom nivou ili se smanjiti. Nasuprot tome, ako se privredni rast ubrzava, trebalo bi očekivati da se javna potrošnja smanjuje u odnosu na BDP, dok javni prihodi ostaju na istom nivou ili se povećavaju. To se zove protivciklična fiskalna politika gde javna potrošnja deluje kao automatski stabilizator – povećava se u recesiji, a smanjuje se u periodu visokog rasta – dok je suprotno tome prociklična politika.

E sada, pre krize, dakle u periodu od, recimo, 2004. do 2008, kada je ostvaren visok privredni rast, u proseku iznad 5 posto godišnje, javna potrošnja se povećavala, došavši do nivoa od oko 46 posto bruto domaćeg proizvoda (BDP) u 2008. Javni prihodi su se takođe povećavali, dostigavši 2008. nivo od oko 44 posto BDP. U vreme krize, 2009-2011, kada je prosečni rast bio negativan, oko -0.3 posto, javni su rashodi povećani za nešto više od 1 procentnog poena u proseku da bi došli do nivoa od oko 47 posto BDP u 2011. Javni su prihodi, opet, smanjeni do nivoa od oko 42 posto BDP u 2011. Usled toga je povećan fiskalni deficit do oko 5 posto BDP u prošloj godini.

Dakle, pre krize je vođena prociklična fiskalna politika, bar kada je reč o javnim rashodima, jer su oni povećani za oko 4 postotnih poena u periodu od 2004. do 2008, kada je privredni rast bio najbrži. Javni su prihodi znatno manje povećani u tom periodu. Posle izbijanja krize, pak, vođena je protivciklična fiskalna politika, više preko smanjenja javnih prihoda nego povećanjem javnih rashoda. Budući da je fiskalni deficit povećan sa oko 2 posto od BDP pre krize na oko 5 posto posle krize, ta je razlika mera fiskalnog podsticaja u vreme krize. Jednostavno rečeno, država se zaduživala kako bi finansirala povećane obaveze i kako bi smanjila poreski teret. To naravno vodi rastu javnog duga, koji je krajem 2011. dostigao nivo od oko 45 posto BDP, dok je bio negde ispod 30 posto u 2008.

Ukupno gledano, pre krize je vođena rđava, prociklična, fiskalna politika, dok je posle krize ona bila umereno stimulativna, protivciklična.

Problem sa stimulativnom fiskalnom politikom u vreme recesije nastaje u trenutku kada oporavak izostane. Čitav smisao protivciklične, stimulativne, fiskalne politike, dakle veći rashodi, manji poreski teret, jeste da je privremena, dok traje recesioni deo ciklusa. Potom, ubrzani privredni rast umanjuje javne obaveze, a javni prihodi pokrivaju veći deo tako umanjenih javnih rashoda. Što, takođe, dovodi do smanjenja javnog duga kao procenta od BDP. Šta, međutim, ako se recesija ili stagnacija oduže? Ove se godine očekuje u najboljem slučaju nulta stopa privrednog rasta, a sledećih par godina se ne očekuje neki značajniji oporavak. Ukoliko fiskalni deficit ostane na nivou od oko 5 posto (ove godine verovatno iznad 6 posto) BDP, javni dug, dakle brojitelj, će nastaviti da raste, a imenitelj, dakle BDP, će u najbolju ruku sporije da se povećava, zaduženost će neprestano rasti, izražena kao postotak javnog duga od BDP.

To je ono što se naziva neodrživom fiskalnom politikom – javni dug raste brže od BDP, što implicira da ga se u nekom času ili neće moći ili neće hteti otplaćivati.

Da bi se obezbedila održivost, da bar javni dug ne raste brže od BDP, dakle da se stabilizuje na nekom nivou, po zakonu najviše na nivou od 45 posto, potrebno je ili da se smanji fiskalni deficit, dakle da sporije raste javni dug, ili da se ubrza privredni rast. Najveći prigovor privrednoj politici u poslednje četiri godine je zapravo upravo to što nije vodila politiku ubrzanja privrednog rasta. Donekle stimulativna fiskalna politika je više bila usmerena na održavanje nekih elemenata potrošnje i za subvencionisanje nekih delova proizvodnje, ali to nisu mere kojima se trajnije ubrzava privredni rast. Budući da je reč o čitave četiri godine, jasno je da je bilo dovoljno vremena da se sprovedu potrebne reforme koje bi imale za cilj stvaranje uslova za brži privredni rast – što podrazumeva povećana ulaganja. Isto se može reći i za sledeći četvorogodišnji period, ukoliko naravno nova vlada bude planirala privrednu politiku na taj period.

Kako se sada došlo u situaciju kada je potrebno promeniti fiskalnu politiku u uslovima rđavih privrednih izgleda, koja su ograničenja i mogućnosti?

Da bi se o tome govorilo, potrebno je pogledati nivo javne potrošnje i prihoda, kao i, što je još važnije, njihovu strukturu. Možda je najbolje, ili najrazumljivije, tome pristupiti uporedno. Kada je reč o javnim rashodima, većina susednih ili uporedivih zemalja u Evropi troši manje ili mnogo manje. Sa nekim izuzecima, javna potrošnja u susednim zemljama i u zemljama u tranziciji uopšte, se kreće negde između 35 i 45 posto od BDP. Srbija dakle spada u zemlje sa veoma visokim nivoom javne potrošnje. Isto se može reći i za javne prihode, jer se oni razlikuju od rashoda za veličinu fiskalnog deficita, koji je, opet, u većini zemalja sa kojim poređenje ima smisla, manji od 5 ili 6 posto. Ovde valja usputno zapaziti da česti prigovori o tome da prikupljanje poreza nije efikasno nisu usklađeni sa činjenicom da je ostvareni poreski teret, dakle koliko se stvarno prikupi javnih prihoda, veoma visok – preko 40 posto BDP.

Dakle, cilj fiskalne politike bi trebalo da bude smanjenje i javnih prihoda i javnih rashoda, to jest poreskog tereta.

Na šta se troši? Najveći deo, 2011, je išao na socijalne transfere, nešto manje od 20 posto BDP. Potom dolaze izdaci na plate, nešto ispod 11 posto BDP. Sledeća stavka po veličini jesu kupovine robe i usluga, nešto ispod 8 posto BDP. I konačno subvencije, od nešto manje od 3 posto BDP. Ovi se odnosi nisu menjali značajno u poslednjih nekoliko godina. Kako to izgleda u poređenju sa strukturom potrošnje u drugim zemljama? U većini zemalja u susedstvu, socijalni transferi su značajno manji, grubo rečeno za 4 do 5 procentnih poena. Socijalni transferi su na nivou od oko 20 posto BDP ili nešto iznad toga u razvijenim zemljama Evropske unije. Srednjoevropske zemlje, mada ne i Poljska, i Makedonija troše otprilike koliko i Srbija. Valja zapaziti da je u značajnom broju tih zemalja došlo do povećanja socijalnih davanja u kriznom periodu, dok je povećanje u Srbiji znatno manje. Jedan razlog je verovatno taj što najveći deo ide na penzije, oko 14 posto BDP, tako da je i prostor za varijabilnost, a posebno povećanje socijalnih davanja, relativno mali. Takođe, u većini zemalja su izdaci na kupovinu robe i usluga manji nego u Srbiji, u razvijenijim zemljama često znatno manji. Kod naknada zaposlenima, izdaci su uglavnom na sličnom nivou kao u Srbiji, mada većina zemalja u susedstvu, izuzetak je Bosna i Hercegovina, troše manje, a to važi i za, recimo, Češku i Slovačku. Konačno, subvencije su znatno manje u zemljama članicama Evropske unije, izuzetak je Austrija, a i u većini zemalja u susedstvu.

Kako se to plaća? Najveći deo, u 2011, ali ti su odnosi dosta stabilni, pada na posredne poreze – pre svega akcize, carine i posebno PDV, koji donosi poreskih prihoda u vrednosti od gotovo 11 posto BDP – ukupno nešto manje od 19 posto BDP. Neposredni porezi su mnogo manji izvor prihoda – sa nešto manje od 6 posto BDP – s tim da je posebno mali doprinos poreza na dobit, čiji se doprinos zapravo značajno smanjio u poslednjih nekoliko godina. Otprilike toliko se dobije i iz takozvanih sopstvenih prihoda, što su razne vrste naplata usluga. Iz doprinosa se prikupi nešto manje od 11 posto BDP. Opet, poređenja radi, u razvijenijim zemljama, veći, u nekim slučajevima značajno veći, deo poreskog tereta pada na neposredne poreze, posebno ako se njima pridodaju i doprinosi, koji to zapravo i jesu. Doprinosi su veći u gotovo svim zemljama članicama Evropske unije, a na sličnom nivou ili nešto manjem u susednim zemljama, s tim da su oni u Bugarskoj značajnije manji, a u Bosni i Hercegovini za nekoliko procentnih poena veći. Uopšteno se može reći da je razlika između nivoa doprinosa i nivoa socijalnih transfera značajno veća u Srbiji nego u praktično svim uporedivim zemljama. Nivo sopstvenih prihoda nije mnogo različit od proseka, mada je varijabilnost među uporedivim zemljama dosta velika.

Šta se može zaključiti o strukturi javnih rashoda i prihoda? Značajna je velika potrošnja na kupovine robe i usluga, na subvencije i na socijalne transfere. Poreski teret, pak, pada uglavnom na prihode od rada, mada se većim delom prikupljaju preko posrednih poreza i putem doprinosa. Ovo zato što su posredni porezi regresivni, dakle plaćaju ih više oni koji žive od plate, a verovatno je i da značajno veći deo tereta doprinosa pada na dohotke od rada, mada bi to trebalo dodatno istražiti. Budući da dominiraju posredni porezi, oni uglavnom teže da smanjuju potrošnju, dok teret neposrednih poreza, posebno kada je reč o onima na dobit i na prihode od renti, budući da su mali ili veoma mali, ne deluju negativno na ulaganja.

Dakle, uzevši sve u obzir, (1) nivoi javne potrošnje i poreskog tereta su jako visoki, (2) troši se više na socijalne transfere, kupovinu robe i usluga i na subvencije, (3) teret uglavnom pada na dohotke od rada, i (4) najveći deficit je između doprinosa i socijalnih davanja, gotovo jedan prema dva.

Da li je to održivo? Ako se postavi neka granica nivou javnog duga, onda naravno nije, budući da je on već sada veći od zakonski određene granice od 45 posto. Budući da je ta granica arbitrarna, to samo po sebi ne govori ništa o održivosti fiskalne politike. Prava mera održivosti je nešto složenija, pa će ovde biti uprošćena. Uzmimo da se zemlja zadužuje po nekoj kamatnoj stopi, recimo od 7 do 8 posto u evrima,[1] što je otprilike slučaj u Srbiji, to znači da bi BDP trebalo da se povećava po toj stopi pa da se refinansiranje javnog duga, uz pripisivanje kamata, ne iskazuje kao povećani procenat od BDP. Država bi mogla da se dodatno zadužuje sve dok je reč o privremenim deficitima koji će konačno biti zamenjeni izbalansiranim javnim finansijama. Naravno, ukoliko bi se u dobra vremena prihodovalo sa suficitom, to bi dovelo do odgovarajućeg smanjenja javnog duga.

Uzmimo, međutim, da je kamatna stopa na zaduživanje države veća od stope rasta BDP. Primera radi, sa kamatom od 7 posto i privrednim rastom od nula posto u evrima – a isto važi i ako se kamatna stopa uporedi sa nominalnom stopom rasta BDP, koji je jednak stopi inflacije plus realna stopa rasta, koja je trenutno minus 1,3 posto – to vodi zaključku da je, u ovom času, javni dug neodrživ. Ta je kamatna stopa toliko visoka upravo zato što se ne računa na povraćaj ukupne sume javnog duga.

Na duži rok, održivost bi trebalo ceniti na osnovu potencijalne stope rasta, dakle stope rasta za koju se može oceniti da bi trebalo da je ostvariva uz potrebnu, donekle neodređeno rečeno, makroekonomsku stabilnost. Uzmimo da je to realna stopa rasta od 5 posto plus inflacija od 2 ili 3 posto. U tom slučaju, javni je dug održiv i po trenutnoj kamatnoj stopi, a to bi dovelo do smanjenja kamatne stope, jer više nema rizika od toga da se neki deo javnog duga neće moći naplatiti, te nema razloga da kamatna stopa po kojoj pozjamljuje Srbija bude veća od one po kojoj se generalno zajmi u svetu.

Primera radi, u periodu 2004-2008, nominalna stopa rasta je bila veoma visoka, jer je pored realnog rasta BDP, rast cena bio veoma brz. Usled toga i nezavisno od povećanja javne potrošnje i postojanja u proseku malog fiskalnog deficita, javni je dug smanjen u odnosu na BDP, delom i zato što je dug Međunarodnom monetarnom fondu vraćen pre vremena. Problem je, naravno, u tome što ovo nije ostvareno u okolnostima makroekonomske stabilnosti, jer ne samo da je stopa inflacije bila visoka, već je značajno povećan deficit na tekućem računu bilansa plaćanja, pa tako i strani dug. Iz čega se može zaključiti da ni visina fiskalnog deficita a ni nivo javnog duga nisu od odlučujućeg zanačaja. Ključni su makroekonomska stabilnost i stopa rasta.

Naravno, zemlja može da ima neki cilj kada je reč o javnom dugu, pa posledično i o fiskalnom deficitu iz kojeg on nastaje. Ukoliko se, recimo, teži stabilizaciji javnog duga na nivou od 45 posto od BDP (ili 60 posto kao u Evropskoj uniji), onda je potrebno utvrditi koliki su deficiti ili suficiti potrebni da bi se taj cilj ostvario. Jedan način da se to utvrdi jeste da se vidi koji je fiskalni deficit usklađen sa željenim nivoom javnog duga pod pretpostavkom o dugoročnoj, potencijalnoj, stopi rasta. Recimo, ako je ona realno 5 posto, to znači da bi fiskalni deficit mogao da bude, opet realno, 2,25 posto od BDP (ako se žele nominalne veličine, onda korigovano za inflaciju). Kada se od tog deficita oduzmu troškovi finasiranja javnog duga, dakle kamatna stopa, dobija se takozvani primarni deficit ili suficit. Uzmimo da je realna stopa rasta 5 posto, a realna kamatna stopa 4 posto, onda javni dug od 45 posto BDP, pojednostavljeno računato, dozvoljava primarni deficit od 0,45 posto od BDP. Naravno, ako je realni rast BDP 3 posto, pretpostavljena realna kamatna stopa zahteva primarni suficit od 0,45 posto BDP da bi se javni dug stabilizovao na nivou od 45 posto od BDP.

Sva ova jednostavna aritmetika ima za cilj da ukaže na činjenicu da je najvažnija stopa rasta. Uzmimo da je potencijalna stopa rasta privrede kakva je srpska negde oko 5 posto, realno, tada bi, uz makroekonomsku stabilnost, trebalo očekivati da bi realna kamata bila verovatno manja od te stope rasta, recimo 3 posto, što znači da bi primarni deficit mogao da bude gotovo 1 posto BDP, uz fiskalni deficit od 2,25 posto od BDP. No, u tim okolnostima, zemlja bi mogla da poveća nivo javnog duga koji želi da ima, pa time i da poveća fiskalni deficit koji može sebi da dozvoli, ukoliko to ne ugrožava makroekonomsku stabilnost. U okolnostima kada je realna stopa rasta oko nule, a realna kamatna stopa verovatno veoma blizu 7 posto, to implicira da bi nivo javnog duga mogao da se održi na 45 posto od BDP sa primarnim suficitom, grubo rečeno, nešto većim od 3 posto BDP. Ako bi se tom dodali troškovi kamata, to bi podrazumevalo zaista veliki fiskalni suficit koji bi bilo veoma teško ostvariti.

Budući da se potencijalna stopa rasta ne zna, rasprave o održivosti javnog duga nisu naročito plodotvorne. Što ne znači da nema smisla videti da li ima smisla trošiti na ono na šta država troši, a isto važi i za poreze i doprinose. Iz strukture javnih rashoda se može videti da bi se prihodi i rashodi mogli uskladiti na više načina. Svaki od njih mora dodatno da se opravda nekim ekonomski smislenim kriterijumom. Recimo, subvencije su veće nego u mnogim drugim zemljama, a pre svega se ne smatraju naročito usklađenima sa načelom efikasnog privređivanja. Uzmimo da se one smanje na oko 1 posto BDP. To bi predstavljalo uštedu od oko 1,5 posto BDP. Uzmimo, takođe, da se smatra da su izdaci na kupovinu robe i usluga previsoki, jer ih je efikasnije prepustiti privatnom sektoru, to bi moglo da opravda njihovo svođenje na nivo od, recimo, 5 posto od BDP, što obezbeđuje uštede od bar 2,5 posto od BDP. Konačno, pretpostavimo da se može povećati efikasnost zaposlenih u javnom sektoru, recimo toliko da se obezbedi ušteda od 1 posto od BDP. To bi sve zajedno iznosilo smanjenje javnih rashoda za oko 5 posto BDP. Uz nepromenjene javne prihode, to bi eliminisalo čitav fiskalni deficit.

Ako se, opet, smatra da je poreski teret penzija previsok, moglo bi se razmotriti smanjenje deficita u penzijskom fondu, što bi moglo da iznosi čak 4 ili 5 procentnih poena, ako se uzmu za uzor uporedive zemlje. To bi povećalo pravičnost ovoga sistema, što bi moglo da se postigne bilo povećanjem doprinosa ili smanjenjem izdataka na penzije. Konačno, moglo bi se smatrati da bi trebalo povećati kapitalna ulaganja, recimo na nivo od 5 posto od BDP, što bi moglo da se postigne dodatnim zaduživanjem. Moglo bi se smatrati pravičnim da se penzije usklade sa doprinosima, a i da buduće generacije vrate jedan deo duga iz ulaganja u infrastrukturne i druge trajne projekte, jer će imati korist od njih.

Sva ova prilagođavanja se mogu postići i povećanjem poreza, a ne smanjenjem potrošnje. Ovo je lakše predložiti u zemljama u kojim su javni prihodi značajno smanjeni i inače su na niskom nivou. Ovo drugo nije tačno za Srbiju. Usled toga se predlaže da se sprovede poreska refroma koja bi bila neutralna sa stanovišta nivoa javih prihoda, ali bi imala razvojne ili prednosti u povećanju efikasnosti i pravičnosti.

Uzmimo prvo razvojni argument. Najčešće se kaže da bi povećanje posrednih poreza i smanjenje doprinosa obezbedilo fiskalnu devalvaciju. Veća, recimo, stopa PDV bi dodatno obeshrabrila potrošnju, a podstakla izvoz, dok bi niže stope doprinosa ostavile veći prostor ulaganjima i tako povećale zaposlenost. Naravno, isto se postiže i devalvacijom kursa. Zapravo, fiskalna se devalvacija preporučuje zemljama sa fiksnim kursom ili onima koje su članice monetarne unije. Kako njihov novac ne može da devalvira, isti se cilj postiže smanjenjem domaće potrošnje i manjim troškovima rada. Razlika je u tome što korekcija kursa ima inflatorne, a fiskalna devalvacija deflatorne posledice. Ukoliko je privreda u recesiji ili ima nisku stopu rasta, niži kurs ne bi trebalo da preterano podstakne inflaciju, te bi realni kurs devlavirao. Dok u istim uslovima, deflatorne posledice fiskalne devalvacije bi mogle da deluju negativno na stopu rasta. U svakom slučaju, zemlje sa fleksibilnim režimom kursa nemaju razloga da se oslanjaju na fiskalnu devalvaciju. Što ne znači da nema drugih razlog zbog kojih bi se moglo težiti promeni poreskog sistema. No, u uslovima niske potrošnje, pogotovo usled izuzetnog smanjenja zaposlenosti, povećanje stope PDV nije naročito privlačna mera. Smanjenje doprinosa je nešto drugo, no to podrazumeva da se socijalna davanja finansiraju iz drugih ušteda, ako nije poželjno da se smanje. Imajući u vidu izdašnost izdataka na subvencije, zaposlene u javnom sektoru i na kupovine robe i usluga, verovatno je bolje da se na njima štedi, a ne da se povećava PDV. Zapravo, imajući u vidu strukturu poreskih izvora, moglo bi se razmišljati o povećanju udela neposrednih poreza, kako većom progresivnošću, tako i oporezivanjem renti. Ima verovatno prostora i za poreze koji bi poboljšali alokativnu efikasnost, kada je reč o monopolima ili o negativnim eksternalijama raznih vrsta.

Cilj bi trebalo da bude smanjenje poreskog tereta ili nivoa javnih prihoda na negde oko 35 posto od BDP. Što podrazumeva i odgovarajuće smanjenje javnih rashoda, s tim da bi fiskalni deficit mogao da se zadrži negde do nivoa od 2 do 3 posto od BDP u zavisnosti od toga kolika je potencijalna stopa rasta i koliko blizu nje je stvarna stopa rasta.

Ima li vremena za takvu promenu fiskalne politike? To je pitanje o održivosti trenutnih javnih finansija. Uz program sa Međunarodnim monetarnim fondom, kratkoročni program smanjenja javne potrošnje, uz nešto manje smanjenje javnih prihoda, i uz sveobuhvatan program reformi javne potrošnje i poreskog sistema, pri tom uz monetarnu politiku koja bi obezbedila markoekonomsku stabilnost, što će reći pre svega nisku inflaciju, trenutna održivost ne bi trebalo da bude problem. Trajna bi zavisila od privrednog rasta, čije ubrzanje zahteva značajne reforme praktično svih tržišta, ali to je druga tema.

(Peščanik)

[1] U evrima, da bi se uzeo u obzir efekat kursa, koji je važan jer su dugovi ili u evrima ili su indeksirani u evrima, ali se ovde detaljnije ne razmatra efekat depresijacije dinara na javni dug. O tome u sledećem napisu.

Podelite ovu stranicu!