MIROSLAV PROKOPIJEVIĆ: Decentralizacija u zemljama EU i moguća rešenja za Srbiju

30 Jul 2011

Decentralizaciji se centralne vlasti vrlo protive iz prostog razloga što kroz taj proces gube obe stvari koje su im vrlo drage – sa jedne strane nadležnosti, a sa druge sredstva. Svaka vlast voli da kontroliše više nadležnosti i više sredstava i nemojte nikad biti iznenađeni time što cnetralne vlastri nemaju baš mnogo entuzijazma za sprovođenje decentralizacije

Ovo je već ne znam koji put da sarađujem sa NDNV-om i to je uvek lepo funkcionisalo. Odlična organizacija, dobri polaznici, zanimljive teme…

Ovo o čemu ću da pričam danas je rezultat studije koju ćete takođe dobiti i koja ima oko 40 strana. Ona je rađena za Nacionalnu kancelariju za decentralizaciju u Beogradu i za Misiju OEBS-a u Srbiji. Pošto takva studija kod nas ne postoji, a nisu mogli da je nađu ni u ovim evropskim razmerama, ideja je bila da se napravi jedan pregled o tome kako stoji sa decentralizacijom u zemljama Evropske unije. Videćete u studiji da smo ubacili sve zemlje EU i njihovu administrativnu podelu u teritorijalnom, političkom, administrativnom i fiskalnom smislu, a onda slede odgovarajući podaci prema Evrostatu, što je posebno korisno, jer su podaci međusobno uporedivi. Kada se koriste podaci nacionalnih statistika, onda oni često nisu uporedivi i mora da se gleda niz detalja. Dakle, studiju je naručio OEBS i ideja je bila da to bude prvi od tri koraka. Sem ove moje studije postoji još i studija Snežane Đorđević o političkim aspektima decentralizacije i postoji prilog koji je uradila gospođa Ljiljana Brdarević – pet studija slučajeva. To su zemlje koje sam ja odabrao i koje mogu da budu posebno zanimljive za decentralizaciju Srbije: Italija, Bugarska, Slovačka, Švedska i ne mogu da se setim ko beše peti. To je bio prilog ovoj mojoj studiji. To nećete dobiti danas, ali ako nekoga zanima imate moj e-mail i mogu vam tako proslediti.

Dakle, ideja je bila da se vidi kako ova tema stoji u EU i da se onda, u drugom koraku, napravi novi skup studija u kojima će se razvijati sve potencijalne opcije kakve postoje u zemljama EU. Zatim da se u trećem koraku, od tih raznih opcija odaberu 2-3 i da se izvrši detaljno proračunavanje o tome kako bi se sprovodila i koliko bi koštala ta decentralizacija kada bi se usvojio neki od tih modela za slučaj Srbije. OEBS je stao u ovoj prvoj fazi, jer je sada, kako oni smatraju, predizborno vreme i žele da sačekaju da vide ko će da dođe na vlast, pa će onda da nastave. Ja ću vam ovde ukratko prikazati ono što smo već prezentovali u destak gradova u Srbiji (Zaječar, Kragujevac, Niš, Paraćin, Novi Sad…). Ono što je najzanimljivije jesu reakcije. Zato mi je i sada namera da čujem vaše reakcije, da kažete šta je to što smatrate da je nazanimljivije, a šta ne za slučaj Srbije.

EU I SRBIJA ILI KAKO SMO MALI

Ovde imamo neke osnovne informacije o EU: 505 miliona stanovnika, a Srbija ima oko 7,5 miliona bez Kosova. Teritorija od 43 miliona km 2, a Srbija ima oko 78 kvadratnih km bez Kosova. Dohodak 12.800 milijardi, ili 12,8 triliona, a Srbija pravi negde oko 30 milijardi. Tu se vidi koliko smo mali i bilo bi dobro kada bi u našim odnosima sa EU vodili računa šta je njihova cifra, a šta je naša cifra. Mislim da bi onda mnoge komunikacije išle mnogo lakše i bolje.

Sa tih 12.800 milijardi EU je, naravno, najveća ekonomija sveta. Ovo sledeće što piše je posebno važno: EU ne zahteva da zemlje imaju određenu veličinu, broj stanovnika ili dohodak da bi postale članice. Ono što se traži za članstvo je čuveni “AKI” (Acquis), koji je, kada sam ja pisao prvo izdanje moje knjige “Evropska unija – Uvod” , imao „samo“ 80 hiljada strana, a kada sam dovršio drugo izdanje u avgustu 2008. imao 177 hiljada strana. Pre nekih 15-tak dana sam pričao sa jednim od savetnika u EU, pa sam ga pitao usput dokle je došao “Aki”, a on kaže – 212 hiljada strana. Znači, „Aki“ se razmnožava kao ameba i on je za sada podeljen u 35 poglavlja, a to su ona poglavlja o kojima se pregovara: ribolov poljorpivreda, finansijske usluge, statistika, unutrašnje uređenje, pravni sistem itd. Kao što znate, Hrvatska je skoro sva poglavlja dovršila. Ostala su joj još samo dva. Kada završi sve, onda komisija i zemlje članice konstatuju da su pregovori završeni i zemlji se daje termin tj. datum kada može da uđe u EU. Svi detalji o EU, koga bude zanimalo, postoje i u mojoj knjizi “Evropska unija – Uvod” koju je izdao „Službeni glasnik“ i koja je trenutno najkorišćeniji udžbenik, mada nije bila ideja da to bude udžbenik, ali je to postala u čitavom regionu. Pored toga, imate još nekoliko dobrih knjiga koje su prevedene na srpski: Sajmon Hiks, Dezmond Dinana “Sve bliže Unija”, a od dobrih udžbenika sa engleskog je ostala da se prevede još i knjiga Elija Elagre “European Union economics and politics” .

DECENTRALIZACIJA – POJMOVI

U ovoj mojoj prezentaciji ja nisam naveo razloge za i protiv decentralizacije, ali u ovom papiru koji ćete dobiti, u ovoj studiji, imate ih izlistane. Znači, decentralizacija nije „one way street“, to nije nešto što može da ispadne samo dobro, to je nešto što je prilično komplikovano, što traži dosta promišljenosti i što samo uz dosta sreće može da se izvede da bude dobro. Ovo kako se kod nas radi, „olako obećanom brzinom“, neprostudirano, “grlom u jagode”, bojim se da će dovesti do toga da će se u jednoj tački stvari zaglaviti. A onda će protivnici decentralizacije, za koje mi se čini da su u Srbiji mnogo brojniji trenutno ali su tiši u ovom momentu, jednog dana kazati – eto lepo smo vam rekli da to ne radite, ne umete to da uradite, to nije dobro, možda je to dobro za Švedsku, ali nije dobro za Srbiju. Mislim da će stvari onda zastati i da će proći mnogo godina dok se ne pojave političke i intelektualne snage koje će ponovo da pokrenu stvari. Dakle, vrlo je komplikovano napraviti jedan funkcionalan i dobar sistem decentralizacije i ima mnogo rizika. Ne toliko političkih. Najveći su ekonomski i fiskalni. Tu je naveća kvaka. Sa ovim političkim se nekako još i može izaći na kraj.

Decentralizacija je, da nekako to odredimo, pojam koji je suprotan centralizaciji, a centralizacija znači kontrolu nadležnosti i sredstava. Znači, uvek gledajte, kad pričate bilo o centralizaciji ili o decentralizaciji, dve stvari. Jedno su nadležnosti, uključujući i politički proces odlučivanja, a drugo su sredstva da se to servisira. Te dve stvari moraju da budu uparene. Decentralizacija znači raspoređivanje nadležnosti na više centara ili nivoa vlasti. Za decentralizaciju se ponekad kaže da je evolucija i ona je postupak prenošenja nadležnosti i sredstava sa viših na niže nivoe vlasti. Za razliku od dekoncentracije i delegacije, samo decentralizacija osigurava nižim nivoima vlasti samostalnost po pitanjima za koja su nadležna i koja obavljaju. Dekoncentracija ili disperzija se odnosi na raspoređivanje nekih nadležnosti i poslova centralne vlasti u federalne jedinice, regione, pa čak i u opštine, a pri tom se centralna valst ne odriče ni jedne od svojih nadležnosti nego ih samo prostorno razmešta. Delegacija se odnosi na nadležnosti koje niži oblici vlasti obavljaju za centralnu vlast. Obično su to lokalne vlasti. Treba razlikovati te različite termine.

Delegacija i dekoncentracija su dosta benigniji i jednostavnijji za izvođenje i centralne vlasti im se manje protive nego decentralizaciji. Decentralizaciji se centralne vlasti vrlo protive iz prostog razloga što kroz taj proces gube obe stvari koje su im vrlo drage – sa jedne strane nadležnosti, a sa druge sredstva. Svaka vlast voli da kontroliše više nadležnosti i više sredstava i nemojte nikad biti iznenađeni time što cnetralne vlastri nemaju baš mnogo entuzijazma za sprovođenje decentralizacije. Oni time bukvalno seku deo grane na kojoj sede i prenose na nekog drugog.

DIMENZIJE DECENTRALIZACIJE

Kao što vidite decentralizacija ima minimalno tri dimenzije: političku, administrativnu i fiskalnu. Politička se odnosi na strukturiranje procesa političkog odlučivanja na različite nivoe – lokalni, srednji/srednje, centralni i postoji situacija gde postoji i još jedan nivo iznad centralnog. To je, recimo, situacija EU, jer neke nadležnosti su u Briselu. To su trgovinska politika, carinska unija, politika konkurencije, unutrašnje tržište, monetarana unija za one koji su u evro-zoni (17 od 27 članica) itd. Ovo ništa nije u nadležnosti nacionalnih vlada nego Brisela. A opet, sve najskuplje politike su još uvek u nadležnosti nacionalnih vlada  – zdravstvo, obrazovanje, penzije, finansijska tržista, infrastruktura itd.

Naravno, imate i druge nivoe iznad nacionalnog. To je, recimo, politika odbrane i tu imate NATO i članice NATO-a, i to je takođe iznad nacionalnog nivoa. Administrativna dimenzija decentralizacije se svodi na pružanje administrativnih usluga  na raznim nivoima organizacije javne vlasti. Poenta je da ne mora za sve da se ide u neki centar ili u regionalni centar ili u opštinu, nego da to može da se razdvoji po raznim nivoima.

Fiskalna decentralizacija se odnosi na prikupljanje i potrošnju sredstava na raznim nivoima vlasti i odnosi se i na prihodnu i na rashodniu stranu. Ako imate previše nadležnosti na nekom nivou, a malo sredstava, onda ćete imati i stalne deficite u budžetima tih jedinica vlasti, svejedno da li su one lokalne, centralne ili srednje. Znači, te stvari moraju nekako da izbalansiraju. Konkretno, ovaj potez koji se sada izvodi u Srbiji je izveden tako da sredstva ne prate nadležnosti.

Prvo je tokom dve godine, od izbijanja krize, od početka 2009. godine, država reagovala i smanjila transfere lokalnim jedinicama vlasti, a nešto od tih transfera im je vratila krajem 2010. godine. Ali ne u potpunosti. Međutim, sve vreme je centralna vlast neke nadležnosti sa centralnog nivoa prenosila na lokalne jedinice vlasti, na gradove i opštine. Kada se iskvantifikuje količina tih nadležnosti u novcu, ona je ravna polovini priocenta nacionalnog dohotka Srbije. Kada se to prevede u evre, to je negde oko 150 miliona evra. Toliko je centralna država tokom 2009. i 2010. godine prenela nadležnosti opštinama, ali im nije prenela sredstava. Sada će doći do obrnute stvari. Sada će im preneti sredstva, ali im neće preneti nadležnosti. Kada se pogleda koja je to količina sredstava, onda to dođe nekih 1,5 odsto nacionalnog dohotka, a 1,5 odsto našeg nacionalnog dohotka je 450 miliona. Znači, prvo su im uvalili za 150 miliona nešto za šta im nisu dali novac, a sada im daju još 300 miliona preko toga da upravljaju njima.

Kada je gradonačelni Inđije Goran Ješić bio gost u Kažiprstu pre desetak dana, možda je neko slušao, onda me je zvao prethodne večeri da se konsultuje sa mnom. Pitao me je šta mislim o problemu nadležnosti i prenosa sredstava opštinama. Rekao sam mu da je vrlo mala rupica kroz koju može da se provuče, a da ispadne sa jedne strane konzistentan i logičan, a sa druge strane da ne tvrdi samo trivijalne stvari. Savetovao sam mu da ne spominje cifre, jer ako spomene cifre, onda u stvari ovaj potez neće ispasti dobar i mogao bi da se okrene protiv njega. Jer, da bi potez bio u redu, onda centralna država još neke nadležnosti mora da odvoji za gradove i opštine pa da kaže – „evo za onih 150 što smo vam preneli i sad još dodatno za ovih 300“. Ali, to je nešto što traži malo više posla i zasukavanja rukava i ne može ovako”na o-ruk” da se izvede.

KVAKA ZA EU

EU ne traži, kao što vidite, da zemlje imaju određenu teritorijalno i političku strukturu. Tu mnogi kod nas greše. Stalno se priča da Unija traži ovo i ono. Ona, zaista, traži mnogo stvari, ali neke ne. Jedna od stvari koju ne traži jeste da budete drugačije strukturirani nego što jeste u teritorijalnom, političkom, fiskalnom smislu. Što se toga tiče, Srbija ovakva kakva je, može da bude članica EU. I Crna Gora, koja je još centralizovanija, i Kosovo, koje je još centralzovanije, i Bosna, koja je vrlo decentralizovana. Svi oni mogu da budu, takvi kakvi su, članovi EU.

Šta je tu „kvaka“? Pa to što EU smatra da je decentralizacija dobra i to bazično jeste tačno. A dobra je i iz ekonomskih i iz političkih razloga. Naravno, dobra je pod uslovom da ne napravite neku fatalnu grešku i da se negde „ne ubijete“. Onda glava može da vas boli jako mnogo i stvari neće ispasti dobro. Dakle, EU ima trajnu politiku decentralizacije i ona je na neki način malo lukavo smišljena, jer je ideja da imamo nacionalne države, a ispod regione. Ako pojačavamo centar i malo pojačamo regione, onda ćemo da razvlastimo ovog „čiku“ u sredini, a to su nacionalne države. To je jedna smišljena politika da se malo relaksiraju nacionalne države, a da se pojačaju regioni i da se nešto nadležnosti koncentriše i u Briselu. Pošto sam nekada bio savetnik u Briselu, ja kada se šalim sa njima, kažem da EU u svim stvarima podstiče politiku decentralizacije sem što sama pokušava da izvrši centralizaciju. Što više nadležnosti da se prebaci u Brisel. I to je, na žalost, tačno. Ali, to ne znači da decentralizacija nije dobra.

OSNOVNA MERILA DECENTRALIZACIJE

Kasnije ćemo videti šta je još važno za regionalne i lokalne jedinice vlasti. Ovde sam uzeo samo jedan kriterijum da bih posmatrao decentralizaciju, a taj jedan je u stvari najvažniji podatak – koliko se sredstava od ukupne državne potrošnje troši na nivou države, koliko na nivou regiona ili dva regionalna nivoa i koliko na lokalu. Detaljne podatke i tabele iz Evrostata, imate u tekstu i završavaju se sa 2008. godinom. Evrostat ima i podatke iz 2010. i možete ih naći na internetu. Ima gomila podataka o zemljama članicama. Dakle, to je osnovno merilo stepena fiskalne decentralizacije.

Ova tabela koju sam napravio je zanimljiva i savetujem vam da se malo udubite u nju kada stignete, a ovo su tabele za lokalne jedinice vlasti i socijalne doprinose koji se knjiže posebno. I konačno, tu je tabela za nivo EU. Dakle imamo 5 stvari: državu – to je centralni nivo. Fed, to je federalni nivo, lok, to su lokalne jedinice vlasti, a da se podestimo to su opštine, gradovi i ponegde manji regioni. Županije u Hrvatskoj se računaju kao lokalne jedinice vlasti, a okruzi se u Srbiji računaju kao lokalne jedinice vlasti i sve jedno je što su instalirane odozgo, prosto zbog svoje veličine.

Ali, recimo, Pijemont ili Sardinija u Italiji se računaju kao regioni, kao srednje jedinice vlasti. Zatim, u tabeli imamo podatke kako izgledaju proseci za period od 15 zadnjih godina. Cifre su vrlo zanimljive, ali treba se malo udubiti u njih. Ovo dole što vidite – EU A je aritmetički prosek za sve zemlje EU i kada pogledate sve zemlje EU, aritmetički  gledano, centralna država troši 66 odsto, federalne jedinice i regioni troše 16,8 odsto u zemljama u kojima postoje (ima ih 5 i posle ćemo videti koje su to), lokalne jedinice vlasti 10, 4 osto, socijalni doprinos 29 odsto i EU košta 0,9 odsto. Malo su drugačije cifre kada se posmatra ponderisano zbog uticaja velikih zemalja kao što je Nemačka, Italija, Španija. Onda malo opada iznos za centralnu državu na 51 odsto, regioni rastu na 19,8 odsto, a lokalne jedinice vlasti ostaju na 10 odsto i socijalni doprinosi nešto malo rastu. (pogledaj prezentaciju!)

Evo kako izgleda slika EU kada sam posmatrao dve stvari – kako na srednjem nivou vlasti izgleda decentralizacija, i kako na lokalnom nivou. Prvo idemo na ovaj srednji nivo vlasti. Kad se gleda srednji novo vlasti, kako se to zove “intermediate level governance” onda se zemlje EU mogu podeliti u 6 modela. Prvi model federalne države imaju 3 zemlje – Austrija, Belgija i Nemačka. Austrija je federalizovana posle odlaska Rusa, ali je imala krajeve zemlje koji su bili na neki način prepoznatljivi. Znalo se šta je Koruška, šta je Štajerska, a šta je Tirol, mada oni ranije nisu bili federalne jedinice, nego krajevi zemlje, kao recimo Šumadija ili, ovde, u Vojvodini – Bačka ili Banat.

Nemačka je ujedinjenjem u stvari stvorila tu strukturu, ali je tek federalni ustav iz 1945. godine doneo federalno uređenje. Ranije je ona bila unija nemačkih država. Belgija se federalizovala tek 1993. godine i tada je izvršena jedna vrlo dalekosežna federalizacija. Kada se to dešavalo, često sam boravio u Belgiji i prvo što mi je palo u oči je da Belgija ima oblik bivše Jugoslavije. Onda se moj prijatelj, čuveni teoretičar Filip Van Paris, šalio kako će posle izvršene federalizacije uslediti raspadanje kao i u bivšoj Jugoslaviji. I skoro da smo naslutili nešto, jer kao što znate Belgijanci od poslednjih izbora već godniu dana ne mogu da sastave vladu jer jedan deo hoće da se otcepi. A federalizacija je izvršena toliko radikalno da su federalne jednice, a ne centralna država, isplaćivale i penzije. Obično penzije isplaćuju centralne države.

DIKTATORI VOLE CENTRALIZAM

Drugi model su regionalne države – Italija i Španija. One su takođe relativno nove regionalne države. Španija je za vreme Franka bila vrlo centralizovana iz prostog razloga što svaki dikatator voli centralizam. Pa, eto, i Boris Tadić, koliko shavatam, voli što više kontrole na centralnom nivou. Boris Tadić, pošto je on osnovao tu Kancelariju za decentralizaciju, gde sam ja nekada bio član stručne radne grupe sa Marijanom Pajvančić i još nekima, nama kaže da mi prvo treba da izgradimo puteve i železnice pa posle da izvršimo decentralizaciju zemlje. A pošto ovako brzo gradimo puteve i železnicu, to znači da će decentralizacija će biti u 24. veku.

Dakle, Španija je negde početkom osamdesetih počela da dobija pitanja od raznih delova zemlje o tome da li ima šanse za malo “lokalnog svetla” i neke “lokalne atmosfere”. Tada je Španija krenula da daje pomalo autonomije nekim provincijama, a mislim da je ovo dobro i za Srbiju, videćemo posle zašto. Tako su Tenerifi, Katalonija, Baskija, dobili nešto malo autonomije i posle su to proširivali. To je sve trajalo nekih 20-tak godina. Zatim su doneli pravilo da i druge jedinice mogu da imaju taj stepen autonomije ako ga žele, pa su onda sve jedinice prihvatile jedan zaista visok nivo nezavisnosti regionalnih vlasti od centralznih vlasti. Pogrešno se smatra da Katalonija i Baskija imaju više regionalnih nadležnosti. U Španiji, za razliku od Italije, svi regioni imaju jednak nivo autonomije i on je dosta, dosta visok. Videćete kada pogledate cifre o potrošnji. Recimo, ta decentralizacija Španije je kreirala ovaj veliki problem, a to je deficit lokalnih banaka. Kako? Pa, sve provincije, svi regioni, sve jednice lokalnih vlasti su krenule u trku nudeći investitorima što je moguće veće pogodnosti. Neki su im nudili da plate samo 90 odsto tržišne cene, kod nekih je to bilo 80 i neki na kraju kažu – džabe.

To je odvelo do strašnog pritiska investitora i do enormne gradnje kuća, stanova, hotela i slično i uzimanja kredita, tako da je u jednom momentu građevinarstvo Španije angažovalao 27 i 28 odsto nacionalnog dohotka. Toliko je kreirano nacionalnog dohotka samo u građevinarstvu, a prosek za EU je 12 odsto. I onda su ovi iz EU i Brisela njima pisali pismo, govoreći im da vode računa i da su se zaleteli, a Španija je govorila da je sve u rdu i da su oni u velikoj ekspanziji. Na kraju se desilo to da je sagrađeno toliko kuća i stanova i hotela da više nije bilo klijenata koji će to da kupe, a kada je počela ova kriza, 2008. broj klijenata se još više smanjio. Banke su dale kredite, klijenata nije više bilo, pa ni kupaca i ništa nije vredelo da se to vrati banci da banka proda, jer što se više iznosi na tržiste, cene padaju, a rupa u bilansima banaka je bivala sve veća. To je sada veliki problem u Španiji i sada se čeka da se vidi kako će se izvršiti saniranje.

Španska vlada procenjuje da je tu spiskano oko 40 milijardi evra, a JP Morgan i komercijalne ustanove kažu da ne može tačno da se utvrdi koliko je suma, ali smatraju da se kreće između 80 i 120 milijardi. Znači, između naša 3 ili 4 nacionalna dohotka. To mora da se reši jer su banke pod-kapitalizovane i to onda podriva čitav bankarski sistem Španije. Prema tome, to je jedan od primera gde, kada izvršite decentralizaciju, stvari mogu da se otmu kontroli. Naravno, tu je propust napravila i centralna banka Španije, koja je trebala od banaka da traži povećanje rezerve i da tako izvrši pritisak i smanji kreditnu masu, poskupi kreditiranje.

SLUČAJ ITALIJE, BRITANIJE…

Italija je regionalizovana ’70. godina. Pre toga je bilo velikih nestabilnosti na severu Italije oko Tirola i Alto Adiđea i čak su se dešavali oružani sukobi između Italijana i Austrijanaca da je jedva posle 15 – 20 godina napravljen sporazum koji je smirio sukob i normalizovao situaciju. Italija je rešila da napravi jedan sistematičniji potez decentralizacije i ponudila je svim regionima da uzmu taj nivo autonomije koji je dat Alto Adiđeu. Na kraju je svar uređena tako da četiri regiona imaju i neke dodatne kulturne nadležnosti, a da svi ostali imaju jedan opšti nivo decentralizacije koji je relativno visok, pri čemu je pre nekoliko godina bio i referendum gde je pitanje bilo: Da li želite da se Italija fedralizuje? Italijani su sa više od 60 odsto odbili da se ova regionalizacija pretvori u federalizaciju.

Treći model bi bili Britanci, odnosno Ujedinjeno Kraljevstvo. Oni su posebni u fudbalu i mnogo čemu, pa su posebni i u aranžiranju svoje države. Ujedinjeno Kraljevstvo je, kao što znate, unija između Severne Irske i Velike Britanije, a Velika Brotanija se sastoji iz Škotske, Engleske i Velsa. To je zaista poseban model i kada budete gledali ove cifre koliko Britanija troši na nivoima mimo centralnog (tačnije, tu je stavljena Engleska jer za celo Kraljevstvo nema podataka), onda možete da vidite da centralna država troši 94,2, da federalne jedinice ne troše skoro ništa/zanemarljivo, da lokalne vlasti troše 4,2 i da EU košta Veliku Britaniju 1,5 odsto državne potrošnje.

U čemu je posebnost britanskog modela? U tome što je ona fiskalno dosta centralizovana zemlja, a decentralizovana je u zakonodavnom smislu. Kada pogledate zakone, za istu oblast u Škotskoj i u Engleskoj vrlo su različiti. Od 1999. kada je Bler sproveo reformu posle pobede na izborima, vratio je zakonodavne nadležnost Škotskoj i ostalim provincijama, pri čemu Engleska baš i ne koristi puno ovaj ustupak. Ona više koristi centralnu regulativu. Vels je dosta eksperimentisao sa raznim zakonma. U zakonodavnom pogledu, britanske provincije, ili kako da ih nazovem, dosta su decentralizovane i ideja je da se prenos vlasti nastavi.

POLJSKA, PORTUGAL, FRANCUSKA…

Četvrti model u takozvane zemlje sa istorijskim regionima, poput Poljske i Portugala. To su regionalne države sa nešto manje regionalnih nadležnosti. Tamo, kao skupština regiona postoje poslanici iz centralnog parlamenta, koji su iz te regije, zajedno sa predstavnicima opština i gradova, ili imate skupštinu koja se bira na izborima. Ali, sa druge strane, imate nešto što meni zvuči jako anahrono, a to je da centralna država postavlja guvernere ili upravnike regiona (vojvode). Vojvode u Poljskoj postavlja centralna vlada, a skupština se bira na izborima. I malo je manje regionalnih nadležnosti nego što je to u slučaju prave decentralizovane regionalne države kao što su Italija i Španija.

Peti model je sa administrativnim regionima i to je, kao što vidite, najčešći model i najveći broj zemalja ga ima. Pri tome, Francuska ima dva nivoa – departmane i regije i tu regije imaju nešto više nadležnosti nego što to imaju departmani. Postoje još neke zemlje koje na srednjem nivou vlasti imaju taj “dvostruki nivo”. Ovo administrativno uređenje regiona znači da oni u tom slučaju imju između trećine i četvrtine nadležnosti koje regioni imaju u zemljama poput Italije i Španije.

I konačno, ima jedna zemlja koja je još uvek bez regiona, mada čini veliki napor da ih uvede, a to je Letonija. Naravno, sa ovom stvarnom administrativnom, teritorijalno-političkom regionalizacijom i podelom ne treba brkati onu takozvanu “nac” klasifikaciju EU, koja služi za statističke svrhe. Kao što znate, postoji nac 1, 2 i 3. Neke zemlje imaju samo nac 1. To su male zemlje: Malta i Luksemburg. Ali ove veće zemlje kao što je Nemačka  imaju i po 30-40 delova na nivou nac 2. To je statistički metod da bi fondovi iz Brisela mogli da prate koliko koji deo zemlje apsorbuje briselskih fondova. I Srbija je u tom smisli podeljena na ovu klasifikaciju. Nac 1 je cela Srbija, nac 2 su 5 – 6 regiona i nac 3 su opštine i gradovi.

MODELI ZA SRBIJU

Federalna država – čini mi se malo verovatna, nedostaje tražnja, nedostaje to da vi imate delove zemlje odakle se traži da bude takav model, kao što ste iz Vojvodine imali zahtev za autonomijom. Bio je ’70-tih, pa je bio kad je bila deo Austrougarske, pa je sada ponovo to obnovljeno u nekoj formi. Da li je zadovoljavajuće, to ne znam baš… Mislim, dakle, da u Srbiji to ne postoji kada je u pitanju federalna država. Nema te tražnje i čim toga nema, onda bi svaki pokušaj toga bio neka oktroisana federalizacija, a to ne valja.

Model regionalne države – mislim da je to moguće iako nemamo neku tradiciju regiona. Srbija ima tradiciju opštinske samouprave i opštinske samostalnosti i poznati su neki delovi zemlje koji su prepoznatljivi po gravitaciji prema nekom gradu, po kulturnoj ili etničkoj strukturi itd. Ali regione nemamo. Kao što sam rekao, opštinska samouprava postoji kao tradicija još od vremena oslobađanja od Turaka. Model regionalne, čak mogu reći super-regionalne države u Srbiji je bio u srednjem veku, kad je carstvo podeljeno. To je ono gde istoričari „plaču“, a ja mislim da nema potrebe da „plaču“, i gde kažu da su feudalci podelili zemlju na mnoge manje „krajeve“. Mislim da je to bio jedan dosta dobar mehanizam koji bi, da nije bilo turske okupacije, doveo do institucionalne konkurencije izmednju tih feuda, kao što je doveo u zapadnoj Evropi. Ta institucionalna konkurencija je u stvari rodila kapitalizam i moderne ustanove. Znači, ono što su nam pričali da je feudalizam bio strašno mračan, a kapitalizam fenomenalan, to nema veze sa životom. Feudalizam je u stvari rodio bazične ustanove kapitalizma i to upravo kroz institucionalnu konkurenciju. Dakle, model regionalne države je moguć i to da bi model decentralizacije bio asimetričan, predstavlja problem samo u tupim glavama. Ima dosta zemalja u Evropi koje su decentralizovane na asimetričan način.

Što se tiče britanskog modela, nisam siguran da bi on odgovarao Srbiji. Prosto ne vidim ko bi bio Vels, a ko Škotska.

Model sa istorijskim regionima je takođe moguć i meni se čini da, ako treba tražiti neko rešenje koje je dobro, onda je to drugi model regionalne države i model sa istorijskim regionima, kao što su Poljska i Portugal. Čini mi se da će najverovatnije biti ovaj peti koji je malo inferiorniji od ta dva modela, a ovo bez regiona ne bih nikako savetovao. Mislim da na to ne možemo ni da se vratimo. Dakle, ono od čega treba poći nije da treba da se poništi ono autonomija i samostalnosti što već postoji, pa da se pravi sve ispočetka, nego da se nastavi graditi na tome. Ono što se u Srbiji očito vidi jeste da je Vojvodina neka očita celina i ima neku koliku-toliku autonomiju. Zatim, Beograd je nekakv region koji ima neku autonomiju, i onda imamo ovaj ostatak koji bi se uklopio u neku koncepciju.

LOKALNA DECENTRALIZACIJA

Sada prelazimo na decentralizaciju lokalnog nivoa vlasti. Prema nivou potrošnje na lokalu, zemlje EU mogu da se podele u 5 grupa. Procenti se odnose na to koliko se sredstava od ukupne državne potrošnje troši na lokalnom nivou (mesne zajednice, opštine, gradovi i manji regionu poput županija). Ovde su zemlje EU rezvrstane prema tom kriterijumu. Kao što vidite, ona je vrlo niska i mali je stepen fiskalne decentralizacije u Belgiji, Grčkoj, Holandiji, Irskoj, Kipru, Malti i Ujedinjenom kraljevstvu. Ove minijaturne zemlje uvek možete da ignorišete. Bilo bi smešno na Malti tražiti nekakav veliki stepen decentralizacije kada ostrvo ima 30 sa 10 kilometara. Ispada da je opština Zrenjanin veća po površini od čitave Malte.

Treba gledati ove srednje i veće zemlje poput Belgije i Holandije. Vrlo je neobično da Holandija, koja ima jednu veliku tradiciju političke kulture i jednu veliku tradiciju u borbi za nezavisnost od Španije (tada su Holandija, Belgija i Luksemburg bile jedna zemlja pa se Belgija izdvojila 1834. godine), drži opštine na vrlo “kratkom kanapu”. Nisku potrošnju imaju i zemlje iz ove druge kategorije: 5-10 odsto ukupne državne potrošnje, znači Bugarska, Luksemburg, Mađarska, Nemačka, Portugal, Rumunija, Slovačka, Slovenija i Španija. Treće bi bile zemlje sa srednjim nivoom porošnje: Austrija, Češka, Estonija,. Italija, Litvanija i Poljska. A visoku potrošnju imaju: Letonija i vrlo visoku Danska, Švedska i Finska.

U stvari, kada pogledate ove zemlje koje imaju najviše decentralizacije na lokalnom nivou, to su skandinavske zemlje i to je takođe jedna od opcija za razmišljanje. Kada razmišljamo o decentralizaciji u Srbiji ili Hrvatskoj, da se može ići na takozvani skandinavski model, gde takođe postoje regioni, ali više postoje formalno na srednjem nivou sa malo nadležnosti, ali gde opštine imaju strahovito velike nadležnosti. U Švedskoj, na opštinskom nivou se troši skoro 40 odsto ukupne državne potrošnje. Oko 20 odsto ide na socijalno osiguranje, a ostatak troši centralna država. Znači, opštine imaju lavovske nadležnosti. To je jedan model, a drugi je da opštine imaju manje nadležnosti, a da ovaj srednji nivo ima neke nadležnosti.

GDE JE SRBIJA?

Šta mislite gde spada Srbija kada bi se stavila na ovu listu? Srbija spada u srednju grupu zato što pre krize, kada su smanjili transfere, potrošnja na lokalnom nivou u Srbiji je bila negde između 12 i 13 odsto od ukupne državne potrošnje i to je vrlo jasni pokazatelj srednje kategorije. Posle krize se procenat smanjio, ali opet je ostao na oko 10 odsto. Inače, ukupna potrošnja na lokalu 2008. godine, kada je bila na vrhuncu, iznosila je 2,2 milijarde evra, a 2010. godine, posle smanivanja transfera, potrošnja na lokalu je iznosila milijardu i 800 miliona.

Da biste dobili utisak koliko je Srbija centralizovana u tom lokalno-fiskalnom smislu, možete da stavite Beograd i Novi Sad na jedan tas i tako dobijete praktično polovinu od ukupne potrošnje na lokalnom nivou. Beograd sa budžetom od 750 miliona i Novi Sad sa nekih 120 miliona, što je ukupno 870 milion, praktično jeste polovina potrošnje. 900 miliona bi bila polovina. Drugim rečima, onih ostalih 152 opštine troše jedva malo više nego Beograd i Novi Sad. A kada gledate kreiranje dohotka u Srbiji, i to pokazuje koliko je zemlja opasno centralizovana, onda je taj podatak za period oko 2000. godine bio da Beograd stvara oko 30 odsto dohotka u Srbiji, da Vojvodina stvara 32 odsto, a da onaj ostatak, koji je i populaciono i tritorijalno najveći stvara samo 30 odsto. U međuvremenu, za period oko 2010. godine, cifre su se dramatično pogoršale. Vojvodina je sa 32 pala na 26, onaj ostatk Srbije je pao sa 30 na 26, a Beograd je sa 38 porastao na 44 odsto. Ako se nastavi ovako još 20 godina, 80 odsto dohotka će se stvarati između Smedereva, Pančeva, Beograda i Novog Sada, dok će onaj ostatak biti populaciono i ekonomski dosta tanak, da ne kažem prazan. To je jedan od indikatora proizvodnje i trošenja dohotka, koji ukazuje na potrebu decentralizacije.

VELIČINA OPŠTINA

Za lokalni nivo, važne su još neke stvari sem toga koliko je sredstava u njima. Jedan je koliko je prosečna veličina opština u pogledu broja stanovnika i teritorija. U Evropi, postoje zemlje sa vrlo velikim opštinama, kao što je Irska, koja ima najveće opštine populaciono gledano u Evropi. Njihove opštine imaju u proseku oko 200 hiljada. Tu su i Litvanija, Danska i Češka. No postoje i zemlje sa malim brojem stanovnika u opštinama, kao što je Slovačka (prosečno 1868 stanovnika), Mađarska (prosečno 4000) itd. Naravno ove ostale zemlje su negde između ovih ekstrema.

Šta je tu važno? Mađarska i Slovačka su otišle voma daleko u usitnjavanje opština, ali su onda konstatovale da kada ih usitnite da one onda nemaju kapaciteta da obavljaju određene poslove i to stvara probleme. To bi bila malo preterana reakcija da toliko, kao Mađari i Slovaci usitnite opštine, ali je sa druge strane sasvim sigurno da ne treba da imate ni ovako velike opštine kao što ih imaju Danska, Češka, pa uostalom i Srbija. Treba naći neki mehanizam i definisati neke uslove koji kada se ispune i ako natpolovična većina hoće da ima svoju opštinu, da može da se pristupi konstituisanju nove i ići korak po korak i od slučaja do slučaja. Zemlje bivše Jugoslavije (Hrvatska i Slovenija) su, kao što vidite, umerene sa oko 8 i 9 hiljada stanovnika po opštini, a ostale zemlje su ostale onakve kakve su nekada bile, sada sa Kosovom, koje praktično juri Irsku u tom pogledu. Na Kosovu je, koliko ja znam, UNMIK dodao dve-tri opštine i nekoliko okruga, tako da je sada i tamo malo promenjeno to stanje u odnosu na prethodni period.
Naravno, postoji i pitanje nivoa ispod opštinskog. To je takođe pitanje decentralizacije: kvartovi, sela, mesne zajednice, privatne zajednice…

IZBOR MODELA

Izbor se svodi na pitanje da li imati decentralizaciju i na srednjem i na lokalnom nivou ili samo na lokalnom. Ako imamo oba nivoa, postavlja se pitanje njihovog balansa. I za srednji i za lokalni nivo postoje različiti modeli, postoje mogućnosti simetrične i asimetrične decentralizacije. Ništa nije inferiorno u odnosu na simetričnu.

Kada je u pitanju fiskalna decentralizacija, onda sem onog pokazatelja koji sam ja isključivo pratio, jer sam samo za njega imao podatke za svih EU 27, postoje još neka pitanja koja su bitna za nivo decentralizacije i to su: prvo ovo što smo posmatrali – koliko se ukupno sredstava troši na nivoima vlasti ispod centralnog, drugo – sa koliko izvornih sredstava raspolažu lokalni nivoi vlasti, treće – da li postoji horizontalna poreska konkurencija odnosno konkurencija među regionima, među opštinama i gradovima (npr. da li Kula i Bački Petrovac konkurišu međusobno u fiskalnom smislu time što neki imaju niže takse za neke oblasti nastojeći da privuku različite investitore na primer), četvrto – kakav je položaj i kolika je samostalnost jedinica lokalne vlasti na kreditnom tržištu… Za sada je to dosta ograničeno na kratkoročne kredite kod komercijalnih banaka, a ovo što je neka najveća šansa lokalnih jedinica vlasti, to je emitovanje municipalnih obveznica. To je tek nedavno omogućeno zakonom i vidim Novi Sad je prvi sa 6,25 uzeo 3 miliona.

OSETLJIVO I KOMPLIKOVANO PITANJE

Na kraju, decentralizacija je vrlo osetljivo i komplikovano pitanje. To ćete videti kada pogledate ovaj papir koji sam vam dao malo detaljnije. Loše izvedena decentralizacija se lako izvrgava antipropagandi. Da bi se smanjili rizici i poboljšali efekti decentralizacije potrebno je pažljivo prostudirati problem, prostudirati povoljne alternative, obaviti detaljan proračunavanja i poređenja alternativa, pa tek onda krenuti u proces decentralizacije. Decentralizaciju  treba sprovesti detaljno, korak po korak i sasvim su prihvatljive asimetrične decentralizacije.

Na kraju sam vam nabrojao literaturu, među kojima i studiju „Taxation trends in EU“. Možete da odete na Google i upišete ove ključne reči i imaćete mogućnost da je download-ujete. Ima poprilično megabajta, ali to sad sa ADSL-om ide brzo.

Pričao sam malo duže nego što sam planirao ali eto, imamo još vremena za pitanja i odgovore. Hvala vam na pažnji.

Transkript predavanja na seminaru “Mediji i decentralizacija”, održanom u na Paliću od 24. do 26. juna 2011. godine. Projekat podržala američka fondacija NED (www.ned.org). Predavač je predsednik Centra za slobodno tržište.

Podelite ovu stranicu!