FISKALNA DECENTRALIZACIJA: Kako su gradovi pretvoreni u sela

05 Jun 2011

Lokalne uprave koje dobijaju 40 i više procenata od sopstvenih prihoda iz sopstvenih poreza imaju veliku fiskalnu autonomiju, za razliku od lokalnih samouprava zemalja u tranziciji koje u proseku dobijaju nešto manje od 20 odsto prihoda iz sopstvenih kako fiskalnih tako i nefiskalnih prihoda. Mađarske lokalne uprave dobijaju 32 odsto od sopstvenih prihoda, dok opštine u Srbiji imaju 20 odsto. Lokalne vlasti u SAD, Švedskoj i Švajcarskoj, recimo, ostvaruju više od 70 odsto sredstava iz sopstvenih izvora prihoda

– Dok vlade u Evropi pokušavaju da pomognu svojim lokalnim samoupravama da prevaziđu krizu, centralne vlasti u Srbiji to ne čine, već smanjujući transfere ka lokalnom nivou, dovode lokalne samouprave u još teži položaj. Posledice takvih poteza biće duboke – upozorio je još pre dve godine Toni Levitas, američki stručnjak za pitanja decentralizacije i naučni saradnik Urban Instituta iz Vašingtona, izlažući svoje viđenje raspodele tereta krize.
Nažalost, i u 2011. godini, u vreme kada ekonomska pošast dahće za vratom evropskim zemljama i njihovim lokalnim samoupravama, opštine u Srbiji tonu sve dublje tonu i sve su dalje od pozicije iz koje bi mogle da počnu da leče “posledice takvih poteza”, a država i resorna ministarstva i dalje se bore protiv lokalnih samouprava, a ne za njihov razvoj.
Ako u celoj priči o nazadovanju lokalnih samouprava u Srbiji u poslednje tri godine išta može biti za utehu, to je da ih je, uljuljkane u nedrima centralizma, kriza prodrmala i razgolila istinu da u ovoj zemlji prosto nema ni javnog ni privrednog posla koji se može obaviti bez Republike. Sada je barem jasno da je decentralizacija u svakom pogledu, a naročito fiskalna, najvažnija pretpostavka lokalnog razvoja. Dovoljno je vratiti se par godine unazad da se to sagleda.

DOBRA VEST, PA MNOGO LOŠIH

Naime, pre 2007. godine, iznos koji su centralne vlasti od poreza i opštih grantova ustupale za lokalne samouprave utvrđivan je godišnjim Zakonom o budžetu Vlade Srbije i iz godine u godinu se menjao. To je promenjeno 2007. godine primenom Zakona o finansiranju lokalne samouprave (ZFLS), usvojenim godinu dana ranije. Taj zakon je, kako navodi Toni Levitas u studiji “Kako raspodeliti teret krize” uveo četiri osnovne promene u sistemu finansiranja lokalne samouprave u Srbiji: sve lokalne samouprave su od centralnih vlasti dobile udeo od 40 odsto u porezu na dohodak građana koji je ostvaren na njihovoj teritoriji; iznos sredstava za opšti transfer koji centralne vlasti raspoređuju lokalnim samoupravama, kao oblik opšte podrške u njihovim prihodima izražen je kao 1,7 odsto vrednosti BDP-a; lokalne samouprave čiji su prihodi po glavi stanovnika od ustupljenih poreza manji od 90 odsto republičkog proseka prihoda po glavi stanovnika od navedenih poreza dobijaju pravo na transfer za ujednačavanje; porez na imovinu je postao izvorni prihod lokalne samouprave, i lokalna samouprava je dobila ovlašćenje da utvrđuje stopu poreza i da ga u potpunosti administrira.
Već nakon usvajanja tog zakona, ukupni prihodi lokalne samouprave povećani su za devet odsto u realnom iznosu, a povrh toga, kompletan rast je ustvari posledica rasta opšteg transfera koji je sa 24,6 milijardi dinara u 2006. godini povećan na 41,6 milijardi dinara u 2007.
Nažalost, dobri rezultati koji su ostvareni primenom ZFLS u pogledu adekvatnosti, predvidljivosti i pravičnosti sistema finansiranja lokalne samouprave u Srbiji bili su kratkog veka: u proleće 2009. godine Vlada Srbije je, pod pritiskom globalne ekonomske krize, odlučila da obustavi primenu zakona i skreše sistem transfera za 15 milijardi dinara. Pored toga, smanjenja su nastavljena i u 2010. godini, što znači da je ZFLS sada već pod suspenzijom duže nego što je bio na snazi. U prvoj godini njegove primene, 99 opština je dobilo uvećane iznose transfera, dok su 42 opštine zadržale isti nivo transfernih sredstava. Međutim, u prethodne dve godine, nenamenski transferi su smanjeni za više od 40 odsto ili približno 36,8 milijardi dinara. Ukupan nivo smanjenja transfera, za period 2009-2011. iznosiće oko 58 milijardi dinara, poručuju čelnici lokalnih sanouprava. Zbog toga je mnogim opštinama onemogućen normalan rad.

ŠTEDNJA PREKO LEĐA LOKALNIH SAMOUPRAVA

Pre rekonstrukcije Vlade Srbije, ministarka finansija Diana Dragutinović najavila je da će i ove godine opštine i gradovi iz budžeta Srbije dobiti manja transferna sredstva nego što je to predviđeno zakonom. Podsećajući da je zakonom predviđeno da opštine i gradovi iz republičkog budžeta ukupno dobiju oko 49 milijardi dinara, ona je ocenila da to neće biti moguće, jer, kako je navela, nije obavljena poreska reforma.
I dok su zvaničnicima u Vladi Srbije puna usta decentralizacije, centralna vlast bez mnogo zazora nastavlja politiku štednje preko leđa najnižeg nivoa vlasti, kojem ni u ovoj godini neće proslediti zakonsko sledovanje.
Čelnici vojvođanskih opština ne kriju nezadovoljstvo takvim odnosom centralne vlasti prema lokalu. Ipak, smatraju da nemaju mehanizme kojima bi mogli izdejstvovati poštivanje Zakona o finansiranju lokalnih samouprava, niti uticati na vladu.
Računica koliko se prihoda u opštini ostvari, a koliko joj se potom vrati iz republičke kase danas je gotovo neizvodljiva. Naime, do 1990. godine postojao je sistem po kojem su sredstva ubirana u lokalnim samoupravama, tu i ostajala, i od kojih su opštine i gradovi potom izdavali povrat za Pokrajinu i Republiku. Danas se, kako primećuju lokalni čelnici, ne zna koliko košta država, jer se sva sredstva koja se uberu na lokalu direktno slivaju u republičku kasu, odakle se opštinama vraćaju mrvice.
– Manje opštine nisu u istoj pozicji kao gradske, jer su na primer cene zakupa nepokretnosti znatno manje od onih koje se ostvaruju u gradovima. Potrebna je promena važeće pravne regulative, kojom bi se povećao broj izvornih prihoda lokalnih samouprava, kao i da se poveća učešće opština i gradova u ostvarivanju postojećih prihoda. Takođe, potrebno je i povećanje takozvanih nenamenskih tansfera – naglašava predsednik opštine Novi Bečej Milivoj Vrebalov, iz Liberalno demokratske partije, napominjući da su u 2009. i 2010. godini transferi drastično smanjeni, u nekim lokalnim samoupravama, kao što je Novi Bečej i do 50 procenata.
– To je posebno problematično za opštine u kojima ovi transferi čine i najznačajniji deo lokalnog budžeta – ocenjuje Vrebalov dodajući da su u postojećoj situaciji, opštine prinuđene na uzimanje kredita, odakle se za poslednje dve godine ugalvnom finansiraju veće investicije u lokalnim samoupravama, kao što su sistemi kanalizacije, javne rasvete, rekonstrukcija vodovodne mreže.
Da bi se lokalna smaouprava zadužila, mora da ima kapital kako bi dobila povoljan kredit, što, za razliku od svih evropskih, kao i zemalja u regionu, u Srbiji nije praksa, jer lokalne samouprave nemaju svoju imovinu, naglašava Vrebalov. Ipak, on je optimista i veruje da će morati da se otvori i pitanje imovine i fiskalne decentralizacije jer je to i deo procesa evrointegracija.
– Srbija mora odgovoriti na pitanje 21. veka, a to je svakako decentralizacija, poručuje Vrebalov.

CENTRALIZAM GUŠI INVESTICIJE

Branko Gajin, predsednik opštine Srbobran, iz Koalicije „Za evropsku Vojvodinu“ ocenjuje da je glavni problem s fiskalnom decentralizacijom u Srbiji u tome što ona postoji samo na papiru, pošto se zakon o finansiranju lokalne samouprave krši. A gde nema fiskalne decentralizacije, nema ni investicija.
– Centralizam guši investicije. Ne možete da budete domaćin, da uzmete hipotekarni kredit, ili pak da stičete neku imovinu – kaže Gajin navodeći srbobranski primer, gde opština ima interes da na licitaciji kupi hotel “Elan”, ali da bi bilo potpuno iluzorno da iz svoje kase pazari “nešto što će biti tuđe”, pošto je isključivo Republika vlasnik sve javne imovine. – Sutra bi republička Direkcija za imovinu mogla isti taj hotel da proda i to s punim pravom, jer bi bio u njihovom valsništvu. To je nonsens koji niko u inostarnstvu ne može da razume.
Gajin veli i da u Srbobranu uopšte nemaju uvid u tokove novca.
– Poslednji put smo imali neke podatke o tome za 2008. godinu, kada je na teritoriji opštine oprihodovano 1,6 milijarda dinara po osnovu različitih poreza i PDV-a. Nama je od toga bilo vraćeno oko 120 miliona. Katastrofalno! – naglašava on.
Predsednik opštine Sremski Karlovci, demokrata Milenko Filipović, smatra da je u kreiranju državnog budžeta za 2011. godinu bilo prostora da se opštinama vrate transferna sredstva u punom iznosu.
– Ovde se postavlja pitanje koga ovim centralna vlast, odnosno republički budžet, kažnjava – ističe Filipović i upozorava na to da se ovim zapravo kažnjavaju građani koji na lokalnom nivou rešavaju svoje probleme. – Ne može centralna vlast zadržati te pare za sebe i onda ih raspoređivati po svojoj milosti, a da lokalne samouprave trpe.
Filipović dodaje da niko nije protiv politike štednje, ali ukazuje i na to da država ne može štedeti uvek i samo na račun lokalnih vlasti.
– Nažalost, politika koja se vodi prema lokalu dovela je do toga da smo od gradova napravili sela. Činjenica je da su brojne lokalne samouprave u veoma teškom stanju i u situaciji da ne mogu da obavljaju osnovne funkcije, nekima je račun već blokiran – navodi Filipović, dodajući da su najviše pogođene manje opštine.

OVLAŠĆENJA IMA, NOVCA NEMA

Čelnik opštine Apatin, socijalista Živorad Smiljanić kaže da zbog zakidanje na transferima lokalnim samoupravama najviše trpe investicije u opštinama i gradovima, a potom i korisnici lokalnih budžeta.
– Mi smo ranije imali značajne investicije u infrastrukturu. Međutim, sad je to nemoguće jer moramo da vodimo računa o obavezama prema dečjim vrtićima, školama i ostalim budžetskim korisnicima – veli Smiljanić. – Lokalnim vlastima su preneta neka ovlašćenja, ali ne i pare. Mi u opštini Apatin na osnovu toga otvorimo, na primer, kancelariju za mlade, ili za inkluziju Roma, ali kad tražimo saglasnost Ministarstva finansija da nam odobri novac za plate u tim kancelarijama, oni nam ne daju. To je apsurdno!
Predsednik opštine Lučani Slobodan Jolović smatra da su lokalne samouprave onesposobljene kada je reč o upravljanju imovinom, dobrim delom zbog toga što po donošenju Ustava nije donet zakon o vraćanju njihove imovine.
– Suština je, ipak, u promeni izbornog sistema. Umesto proporcionalnog, koji favorizuje centralističku državu i u pogledu vlasti i u pogledu fiskalne politike, treba uvesti većinski izborni sistem na svim nivoima. Jer, kod proporcionalnog izbornog sistema imamo političke stranke koje određuju poslanike, odbornike, a imamo Srbiju kao jednu izbornu jedinicu. Kod većinskog sistema ne bi imali Srbiju kao jednu izbornu jedinicu već bi to bile opštine ili grad, a poslanik ili odbornik štitio bi interese građana, a ne partije. Promena izbornog sistema je srž problema u Srbiji kada je u pitanju decentralizacija i ravnomeran razvoj regiona, jer ovakav sistem favorizuje veliko biračko telo, u velikim gradovima, Beogradu, Novom Sadu, Kragujevcu, Nišu, a za opštine tu nema mesta – kaže Jolović, ukazujući na problem raspodele sredstava za investicije. Ona, naime, “idu” uglavnom iz NIP-a, iz republičkog budžeta, i “vrte” se uglavnom u velikim gradovima gde je veliko biračko telo.
– Kada je reč o zakonu o finansiranju lokalnih samouprava, komunikaciju obavljamo preko SKGO i jasno je da ova vlada manje komunicira sa lokalnim samoupravama, nego ranije. Transferna sredstva su nam uskraćena, i to ne samo 2009. i 2010. već i ove godine. Drugi je problem porez na zarade. Ilustracije radi, Lučanima su umanjena transferna sredstva, a “Namenska industrija” kao državno preduzeće duguje 138 milona lokalnoj samoupravi od poreza na zarade pa smo (Valjevo, Čačak i Lučani) tražili od Vlade da nam bar ne umanjuju transferna sredstva za iznos dugova državnih preduzeća, međutim odgovor nismo dobili – napominje prvi čovek Lučana.
– Kada je o transferima reč, nije obavljena pravedna raspodela. Ne uzima se u obzir veličina i teritorija lokalne samouprave već broj stanovnika, tako da veliki gradovi opet dobijaju više sredstava, a mi nemamo baš nikakve mehanizme da na centralnu vlast delujemo. Stalno nam se umanjuju transferna sredstva i država uvlači u totalni kolaps lokalne samouprave, kaže Jolović napominjući da povećanje tih sredstva u ovoj godini za 7,7 odsto, odnosno za dve milijarde dinara više nego ove godine, predstavlja umanjenje za 21 milijardu od zakonom propisanog iznosa.

GRADITI SVOJ PUT DECENTRALIZACIJE

Predsednik Stalne konferencije gradova i opština (SKGO), gradonačelnik Paraćina Saša Paunović napominje da fiskalna decentralizacija podrazumeva više izvornih prihoda za opštinu, ali da je drugi, jednako važan deo te priče davanje ovlašćenja opštini da može da kontroliše kako izvorne, tako i takozvane deljene prihode, kao što je, recimo, porez na zarade.
– Prednost u prvom delu je to što opštine mogu da vode aktivnu poresku politiku, stimulišući kroz poreze, recimo, neke oblasti društvenog života. Ilustracije radi, može se smanjiti stopa poreza na imovinu ako je to neophodno, a opština ih može i povećavati. Recimo, ako ima takav dogovor sa građanima, opština može na taj način unaprediti socijalnu zaštitu. Finansiranje dodatnih usluga povećanjem stopa izvornih prihoda je korisna, ali ne i neophodna aktivnost – objašnjava Paunović „mehanizam delovanja” fiskalne decentralizacije u delu koji se odnosi na izvorne prihode i mogućnosti upravljanja.
Kada je reč o nadležnosti opštine da kontroliše naplatu “ustupljenih prihoda”, koji se dele između opština i Republike, tu je najbitnije da opština može da ima aktivnu ulogu u naplati poreza. To se, naime, pokazalo kao ključna stvar u ubiranju prihoda u nekoliko poslednjih godina, otkako rade lokalne poreske uprave.
– Po iskustvu iz Paraćina, ali i ostalih opština, do najvećeg skoka prihoda došlo je zbog toga što je povećan broj obveznika, jer su poboljšane baze podataka, ažurirani su spiskovi, obveznici su plaćali stvarne iznose poreza na imovinu… Dakle, upravo bolja evidencija i bolji rad lokalnih poreskih uprava doveli su do povećanja prihoda, a tome nije doprinelo povećanje stope poreza – naglašava Paunović uz ocenu da bi bilo bi ključno da se dozvoli opštinama, a nema razloga da tako ne bude, da kontrolišu plaćanje poreza koji se dele između opština i Republike, paralelno sa republičkim službama. Tako bi se, dodaje, povećala naplata poreza i za Republiku i za opštine, jer opštine znaju za koga se sumnja da recimo izbegava plaćanje poreza, recimo ne plaća doprinose radnicima ali nema mehanizme da deluje u tom slučaju, dok je, s druge strane, republika spora, bavi se “metafizikom”, te nije u mogućnosti da iskontroliše manje poreske obveznike.
Zabluda je, veli, a to je posebno izraženo u nevladinom sektoru, da treba da primenjujemo iskustva neke druge evropske zemlje.
– Mi, prosto, treba da gradimo svoj put izgradnje sistema finansiranja lokalnih samouprava, a posle te reforme trebalo bi da bude moguće da gradovi i opštine samostalno finansiraju, bez nekih problema svoje osnovne obveze, kao i da bude sredstava za investitore. Neophodan je jasan dogovor u kom pravcu treba da “ide” fiskalizacija i šta očekujemo da opštine i gradovi rade u budućnosti. Lako je reći: treba više para ali za šta tačno? Ili – “dajemo veći procenat nekog poreza opštinama”, a da li ćemo im dati veće nadležnosti? Ne može se priča o fiskalnoj decentralizaciji svesti samo na prihode nego i na nadležnosti opština koje imaju i koje treba i žele da imaju – zaključuje Paunović.

FISKALNI FEDERALIZAM I HORIZONTALNA KONKURENCIJA

Podsetimo, izvorni prihodi lokalne samouprave su porez na imovinu, lokalne administrativne takse, lokalne komunalne takse, boravišna taksa, naknada za korišćenje građevinskog zemljišta, naknada za uređenje građevinskog zemljišta, prihodi od koncesione naknade, prihodi od izdavanja u zakup nepokretnosti u državnoj svojini i prihodi od samodoprinosa.
Direktor Centra za slobodno tržište i naučni saradnik beogradskog Instituta za evropske studije Miroslav Prokopijević podvlači da je fiskalni federalizam mnogo važniji i korisniji od toga da li ćemo i koliko ćemo sredstava dobiti od MMF i Svetske banke.
– To je sistem konkurencije između nivoa vlasti, od opštine prema gore. Nešto od toga ovde postoji, ali je prilično falično, jer je Vojvodina jedini region u kome ima tradicije regionalizma. Možda postoji nešto, što bismo mogli nazvati „kraj“, ali je to više zavičajna nego ekonomska kategorija. Vertikalni fiskalni federalizam još nekako i postoji, mada se može postaviti pitanje, da li je dobra proporcija potrošnje i nadležnosti opština, gradova, preko Vojvodine, do centralnog nivoa. Ono što nam nedostaje je horizontalna konkurencija – naglašava on.
Dodajmo i da je fiskalnu autonomiju moguće meriti stepenom učešća izdataka lokalnih vlada u ukupnim državnim izdacima. Kada lokalne vlasti učestvuju sa do 10 odsto u ukupnim državnim izdacima, smatra se da one imaju mali stepen fiskalne autonomije. Umerena fiskalna autonomija postoji ako lokalne vlasti učestvuju u ukupnim državnim izdacima sa 10-15 posto, a u situacijama u kojima je njihovo učešće u ukupnim državnim izdacima preko 20 odsto može se govoriti o visokom stepenu fiskalne autonomije. Lokalne uprave koje dobijaju 40 i više procenata od sopstvenih prihoda iz sopstvenih poreza imaju veliku fiskalnu autonomiju, za razliku od lokalnih samouprava zemalja u tranziciji koje u proseku dobijaju nešto manje od 20 odsto prihoda iz sopstvenih kako fiskalnih tako i nefiskalnih prihoda. Mađarske lokalne uprave dobijaju 32 odsto od sopstvenih prihoda, dok opštine u Srbiji imaju 20 odsto. Lokalne vlasti u SAD, Švedskoj i Švajcarskoj, recimo, ostvaruju više od 70 odsto sredstava iz sopstvenih izvora prihoda.
– Prema evropskim standardima fiskalne decentralizacije, Srbija spada među srednje decentralizovane zemlje na opštinskom nivou, jer je potrošnja na lokalu pre krize iznosila oko dve milijarde evra, što znači da deset do dvanaest odsto ukupne državne potrošnje otpada na lokalni nivo, navodi Prokopijević.

KOLIKO SU LOKALNE SAMOUPRAVE SPREMNE ZA DECENTRALIZACIJU?

Prema njegovim rečima, u Evropi ne postoje dve države sa identičnim modelima, a za Srbiju bi, možda, najpovoljniji bio upravo srednji nivo decentralizacije, kakav se sreće u skandinavskim i pojedinim baltičkim državama. Međutim, postavlja se pitanje, koliko su lokalne samouprave sposobne da podnesu takav teret i koliko je moguće sprovesti simetričan model decentralizacije u celoj državi. Ekonomska i fiskalna decentralizacija su bitni faktori, međutim, Prokopijević smatra da u zemlji trenutno ne postoji prava politička volja za njihovo sprovođenje, jer bi na taj način sve stranke morale da se odreknu velikog dela kolača.
– Koncepti decentralizacije se uglavnom koriste u političkom marketingu, bez jasnih programa, dok je većina ipak protiv decentralizacije, jer joj postojeće stanje odgovara – zaključio je Prokopijević – Faktičko stanje danas pokazuje da Srbija teži nekoj vrsti asimetrične regionalne države jer imamo Vojvodinu koja je neka celina, region Beograda sa 17 opština je takođe celina i ostatak Srbije, koji je naprosto ostatak celine.

Slađana Gluščević

Podelite ovu stranicu!