FISKALNA DECENTRALIZACIJA: Kako su gradovi pretvoreni u sela

05 Jun 2011

Lokalne uprave koje dobijaju 40 i više procenata od sopstvenih prihoda iz sopstvenih poreza imaju veliku fiskalnu autonomiju, za razliku od lokalnih samouprava zemalja u tranziciji koje u proseku dobijaju nešto manje od 20 odsto prihoda iz sopstvenih kako fiskalnih tako i nefiskalnih prihoda. Mađarske lokalne uprave dobijaju 32 odsto od sopstvenih prihoda, dok opštine u Srbiji imaju 20 odsto. Lokalne vlasti u SAD, Švedskoj i Švajcarskoj, recimo, ostvaruju više od 70 odsto sredstava iz sopstvenih izvora prihoda

– Dok vlade u Evropi pokušavaju da pomognu svojim lokalnim samoupravama da prevazi?u krizu, centralne vlasti u Srbiji to ne ?ine, ve? smanjuju?i transfere ka lokalnom nivou, dovode lokalne samouprave u još teži položaj. Posledice takvih poteza bi?e duboke – upozorio je još pre dve godine Toni Levitas, ameri?ki stru?njak za pitanja decentralizacije i nau?ni saradnik Urban Instituta iz Vašingtona, izlažu?i svoje vi?enje raspodele tereta krize.
Nažalost, i u 2011. godini, u vreme kada ekonomska pošast dah?e za vratom evropskim zemljama i njihovim lokalnim samoupravama, opštine u Srbiji tonu sve dublje tonu i sve su dalje od pozicije iz koje bi mogle da po?nu da le?e “posledice takvih poteza”, a država i resorna ministarstva i dalje se bore protiv lokalnih samouprava, a ne za njihov razvoj.
Ako u celoj pri?i o nazadovanju lokalnih samouprava u Srbiji u poslednje tri godine išta može biti za utehu, to je da ih je, uljuljkane u nedrima centralizma, kriza prodrmala i razgolila istinu da u ovoj zemlji prosto nema ni javnog ni privrednog posla koji se može obaviti bez Republike. Sada je barem jasno da je decentralizacija u svakom pogledu, a naro?ito fiskalna, najvažnija pretpostavka lokalnog razvoja. Dovoljno je vratiti se par godine unazad da se to sagleda.

DOBRA VEST, PA MNOGO LOŠIH

Naime, pre 2007. godine, iznos koji su centralne vlasti od poreza i opštih grantova ustupale za lokalne samouprave utvr?ivan je godišnjim Zakonom o budžetu Vlade Srbije i iz godine u godinu se menjao. To je promenjeno 2007. godine primenom Zakona o finansiranju lokalne samouprave (ZFLS), usvojenim godinu dana ranije. Taj zakon je, kako navodi Toni Levitas u studiji “Kako raspodeliti teret krize” uveo ?etiri osnovne promene u sistemu finansiranja lokalne samouprave u Srbiji: sve lokalne samouprave su od centralnih vlasti dobile udeo od 40 odsto u porezu na dohodak gra?ana koji je ostvaren na njihovoj teritoriji; iznos sredstava za opšti transfer koji centralne vlasti raspore?uju lokalnim samoupravama, kao oblik opšte podrške u njihovim prihodima izražen je kao 1,7 odsto vrednosti BDP-a; lokalne samouprave ?iji su prihodi po glavi stanovnika od ustupljenih poreza manji od 90 odsto republi?kog proseka prihoda po glavi stanovnika od navedenih poreza dobijaju pravo na transfer za ujedna?avanje; porez na imovinu je postao izvorni prihod lokalne samouprave, i lokalna samouprava je dobila ovlaš?enje da utvr?uje stopu poreza i da ga u potpunosti administrira.
Ve? nakon usvajanja tog zakona, ukupni prihodi lokalne samouprave pove?ani su za devet odsto u realnom iznosu, a povrh toga, kompletan rast je ustvari posledica rasta opšteg transfera koji je sa 24,6 milijardi dinara u 2006. godini pove?an na 41,6 milijardi dinara u 2007.
Nažalost, dobri rezultati koji su ostvareni primenom ZFLS u pogledu adekvatnosti, predvidljivosti i pravi?nosti sistema finansiranja lokalne samouprave u Srbiji bili su kratkog veka: u prole?e 2009. godine Vlada Srbije je, pod pritiskom globalne ekonomske krize, odlu?ila da obustavi primenu zakona i skreše sistem transfera za 15 milijardi dinara. Pored toga, smanjenja su nastavljena i u 2010. godini, što zna?i da je ZFLS sada ve? pod suspenzijom duže nego što je bio na snazi. U prvoj godini njegove primene, 99 opština je dobilo uve?ane iznose transfera, dok su 42 opštine zadržale isti nivo transfernih sredstava. Me?utim, u prethodne dve godine, nenamenski transferi su smanjeni za više od 40 odsto ili približno 36,8 milijardi dinara. Ukupan nivo smanjenja transfera, za period 2009-2011. iznosi?e oko 58 milijardi dinara, poru?uju ?elnici lokalnih sanouprava. Zbog toga je mnogim opštinama onemogu?en normalan rad.

ŠTEDNJA PREKO LE?A LOKALNIH SAMOUPRAVA

Pre rekonstrukcije Vlade Srbije, ministarka finansija Diana Dragutinovi? najavila je da ?e i ove godine opštine i gradovi iz budžeta Srbije dobiti manja transferna sredstva nego što je to predvi?eno zakonom. Podse?aju?i da je zakonom predvi?eno da opštine i gradovi iz republi?kog budžeta ukupno dobiju oko 49 milijardi dinara, ona je ocenila da to ne?e biti mogu?e, jer, kako je navela, nije obavljena poreska reforma.
I dok su zvani?nicima u Vladi Srbije puna usta decentralizacije, centralna vlast bez mnogo zazora nastavlja politiku štednje preko le?a najnižeg nivoa vlasti, kojem ni u ovoj godini ne?e proslediti zakonsko sledovanje.
?elnici vojvo?anskih opština ne kriju nezadovoljstvo takvim odnosom centralne vlasti prema lokalu. Ipak, smatraju da nemaju mehanizme kojima bi mogli izdejstvovati poštivanje Zakona o finansiranju lokalnih samouprava, niti uticati na vladu.
Ra?unica koliko se prihoda u opštini ostvari, a koliko joj se potom vrati iz republi?ke kase danas je gotovo neizvodljiva. Naime, do 1990. godine postojao je sistem po kojem su sredstva ubirana u lokalnim samoupravama, tu i ostajala, i od kojih su opštine i gradovi potom izdavali povrat za Pokrajinu i Republiku. Danas se, kako prime?uju lokalni ?elnici, ne zna koliko košta država, jer se sva sredstva koja se uberu na lokalu direktno slivaju u republi?ku kasu, odakle se opštinama vra?aju mrvice.
– Manje opštine nisu u istoj pozicji kao gradske, jer su na primer cene zakupa nepokretnosti znatno manje od onih koje se ostvaruju u gradovima. Potrebna je promena važe?e pravne regulative, kojom bi se pove?ao broj izvornih prihoda lokalnih samouprava, kao i da se pove?a u?eš?e opština i gradova u ostvarivanju postoje?ih prihoda. Tako?e, potrebno je i pove?anje takozvanih nenamenskih tansfera – naglašava predsednik opštine Novi Be?ej Milivoj Vrebalov, iz Liberalno demokratske partije, napominju?i da su u 2009. i 2010. godini transferi drasti?no smanjeni, u nekim lokalnim samoupravama, kao što je Novi Be?ej i do 50 procenata.
– To je posebno problemati?no za opštine u kojima ovi transferi ?ine i najzna?ajniji deo lokalnog budžeta – ocenjuje Vrebalov dodaju?i da su u postoje?oj situaciji, opštine prinu?ene na uzimanje kredita, odakle se za poslednje dve godine ugalvnom finansiraju ve?e investicije u lokalnim samoupravama, kao što su sistemi kanalizacije, javne rasvete, rekonstrukcija vodovodne mreže.
Da bi se lokalna smaouprava zadužila, mora da ima kapital kako bi dobila povoljan kredit, što, za razliku od svih evropskih, kao i zemalja u regionu, u Srbiji nije praksa, jer lokalne samouprave nemaju svoju imovinu, naglašava Vrebalov. Ipak, on je optimista i veruje da ?e morati da se otvori i pitanje imovine i fiskalne decentralizacije jer je to i deo procesa evrointegracija.
– Srbija mora odgovoriti na pitanje 21. veka, a to je svakako decentralizacija, poru?uje Vrebalov.

CENTRALIZAM GUŠI INVESTICIJE

Branko Gajin, predsednik opštine Srbobran, iz Koalicije „Za evropsku Vojvodinu“ ocenjuje da je glavni problem s fiskalnom decentralizacijom u Srbiji u tome što ona postoji samo na papiru, pošto se zakon o finansiranju lokalne samouprave krši. A gde nema fiskalne decentralizacije, nema ni investicija.
– Centralizam guši investicije. Ne možete da budete doma?in, da uzmete hipotekarni kredit, ili pak da sti?ete neku imovinu – kaže Gajin navode?i srbobranski primer, gde opština ima interes da na licitaciji kupi hotel “Elan”, ali da bi bilo potpuno iluzorno da iz svoje kase pazari “nešto što ?e biti tu?e”, pošto je isklju?ivo Republika vlasnik sve javne imovine. – Sutra bi republi?ka Direkcija za imovinu mogla isti taj hotel da proda i to s punim pravom, jer bi bio u njihovom valsništvu. To je nonsens koji niko u inostarnstvu ne može da razume.
Gajin veli i da u Srbobranu uopšte nemaju uvid u tokove novca.
– Poslednji put smo imali neke podatke o tome za 2008. godinu, kada je na teritoriji opštine oprihodovano 1,6 milijarda dinara po osnovu razli?itih poreza i PDV-a. Nama je od toga bilo vra?eno oko 120 miliona. Katastrofalno! – naglašava on.
Predsednik opštine Sremski Karlovci, demokrata Milenko Filipovi?, smatra da je u kreiranju državnog budžeta za 2011. godinu bilo prostora da se opštinama vrate transferna sredstva u punom iznosu.
– Ovde se postavlja pitanje koga ovim centralna vlast, odnosno republi?ki budžet, kažnjava – isti?e Filipovi? i upozorava na to da se ovim zapravo kažnjavaju gra?ani koji na lokalnom nivou rešavaju svoje probleme. – Ne može centralna vlast zadržati te pare za sebe i onda ih raspore?ivati po svojoj milosti, a da lokalne samouprave trpe.
Filipovi? dodaje da niko nije protiv politike štednje, ali ukazuje i na to da država ne može štedeti uvek i samo na ra?un lokalnih vlasti.
– Nažalost, politika koja se vodi prema lokalu dovela je do toga da smo od gradova napravili sela. ?injenica je da su brojne lokalne samouprave u veoma teškom stanju i u situaciji da ne mogu da obavljaju osnovne funkcije, nekima je ra?un ve? blokiran – navodi Filipovi?, dodaju?i da su najviše pogo?ene manje opštine.

OVLAŠ?ENJA IMA, NOVCA NEMA

?elnik opštine Apatin, socijalista Živorad Smiljani? kaže da zbog zakidanje na transferima lokalnim samoupravama najviše trpe investicije u opštinama i gradovima, a potom i korisnici lokalnih budžeta.
– Mi smo ranije imali zna?ajne investicije u infrastrukturu. Me?utim, sad je to nemogu?e jer moramo da vodimo ra?una o obavezama prema de?jim vrti?ima, školama i ostalim budžetskim korisnicima – veli Smiljani?. – Lokalnim vlastima su preneta neka ovlaš?enja, ali ne i pare. Mi u opštini Apatin na osnovu toga otvorimo, na primer, kancelariju za mlade, ili za inkluziju Roma, ali kad tražimo saglasnost Ministarstva finansija da nam odobri novac za plate u tim kancelarijama, oni nam ne daju. To je apsurdno!
Predsednik opštine Lu?ani Slobodan Jolovi? smatra da su lokalne samouprave onesposobljene kada je re? o upravljanju imovinom, dobrim delom zbog toga što po donošenju Ustava nije donet zakon o vra?anju njihove imovine.
– Suština je, ipak, u promeni izbornog sistema. Umesto proporcionalnog, koji favorizuje centralisti?ku državu i u pogledu vlasti i u pogledu fiskalne politike, treba uvesti ve?inski izborni sistem na svim nivoima. Jer, kod proporcionalnog izbornog sistema imamo politi?ke stranke koje odre?uju poslanike, odbornike, a imamo Srbiju kao jednu izbornu jedinicu. Kod ve?inskog sistema ne bi imali Srbiju kao jednu izbornu jedinicu ve? bi to bile opštine ili grad, a poslanik ili odbornik štitio bi interese gra?ana, a ne partije. Promena izbornog sistema je srž problema u Srbiji kada je u pitanju decentralizacija i ravnomeran razvoj regiona, jer ovakav sistem favorizuje veliko bira?ko telo, u velikim gradovima, Beogradu, Novom Sadu, Kragujevcu, Nišu, a za opštine tu nema mesta – kaže Jolovi?, ukazuju?i na problem raspodele sredstava za investicije. Ona, naime, “idu” uglavnom iz NIP-a, iz republi?kog budžeta, i “vrte” se uglavnom u velikim gradovima gde je veliko bira?ko telo.
– Kada je re? o zakonu o finansiranju lokalnih samouprava, komunikaciju obavljamo preko SKGO i jasno je da ova vlada manje komunicira sa lokalnim samoupravama, nego ranije. Transferna sredstva su nam uskra?ena, i to ne samo 2009. i 2010. ve? i ove godine. Drugi je problem porez na zarade. Ilustracije radi, Lu?anima su umanjena transferna sredstva, a “Namenska industrija” kao državno preduze?e duguje 138 milona lokalnoj samoupravi od poreza na zarade pa smo (Valjevo, ?a?ak i Lu?ani) tražili od Vlade da nam bar ne umanjuju transferna sredstva za iznos dugova državnih preduze?a, me?utim odgovor nismo dobili – napominje prvi ?ovek Lu?ana.
– Kada je o transferima re?, nije obavljena pravedna raspodela. Ne uzima se u obzir veli?ina i teritorija lokalne samouprave ve? broj stanovnika, tako da veliki gradovi opet dobijaju više sredstava, a mi nemamo baš nikakve mehanizme da na centralnu vlast delujemo. Stalno nam se umanjuju transferna sredstva i država uvla?i u totalni kolaps lokalne samouprave, kaže Jolovi? napominju?i da pove?anje tih sredstva u ovoj godini za 7,7 odsto, odnosno za dve milijarde dinara više nego ove godine, predstavlja umanjenje za 21 milijardu od zakonom propisanog iznosa.

GRADITI SVOJ PUT DECENTRALIZACIJE

Predsednik Stalne konferencije gradova i opština (SKGO), gradona?elnik Para?ina Saša Paunovi? napominje da fiskalna decentralizacija podrazumeva više izvornih prihoda za opštinu, ali da je drugi, jednako važan deo te pri?e davanje ovlaš?enja opštini da može da kontroliše kako izvorne, tako i takozvane deljene prihode, kao što je, recimo, porez na zarade.
– Prednost u prvom delu je to što opštine mogu da vode aktivnu poresku politiku, stimulišu?i kroz poreze, recimo, neke oblasti društvenog života. Ilustracije radi, može se smanjiti stopa poreza na imovinu ako je to neophodno, a opština ih može i pove?avati. Recimo, ako ima takav dogovor sa gra?anima, opština može na taj na?in unaprediti socijalnu zaštitu. Finansiranje dodatnih usluga pove?anjem stopa izvornih prihoda je korisna, ali ne i neophodna aktivnost – objašnjava Paunovi? „mehanizam delovanja” fiskalne decentralizacije u delu koji se odnosi na izvorne prihode i mogu?nosti upravljanja.
Kada je re? o nadležnosti opštine da kontroliše naplatu “ustupljenih prihoda”, koji se dele izme?u opština i Republike, tu je najbitnije da opština može da ima aktivnu ulogu u naplati poreza. To se, naime, pokazalo kao klju?na stvar u ubiranju prihoda u nekoliko poslednjih godina, otkako rade lokalne poreske uprave.
– Po iskustvu iz Para?ina, ali i ostalih opština, do najve?eg skoka prihoda došlo je zbog toga što je pove?an broj obveznika, jer su poboljšane baze podataka, ažurirani su spiskovi, obveznici su pla?ali stvarne iznose poreza na imovinu… Dakle, upravo bolja evidencija i bolji rad lokalnih poreskih uprava doveli su do pove?anja prihoda, a tome nije doprinelo pove?anje stope poreza – naglašava Paunovi? uz ocenu da bi bilo bi klju?no da se dozvoli opštinama, a nema razloga da tako ne bude, da kontrolišu pla?anje poreza koji se dele izme?u opština i Republike, paralelno sa republi?kim službama. Tako bi se, dodaje, pove?ala naplata poreza i za Republiku i za opštine, jer opštine znaju za koga se sumnja da recimo izbegava pla?anje poreza, recimo ne pla?a doprinose radnicima ali nema mehanizme da deluje u tom slu?aju, dok je, s druge strane, republika spora, bavi se “metafizikom”, te nije u mogu?nosti da iskontroliše manje poreske obveznike.
Zabluda je, veli, a to je posebno izraženo u nevladinom sektoru, da treba da primenjujemo iskustva neke druge evropske zemlje.
– Mi, prosto, treba da gradimo svoj put izgradnje sistema finansiranja lokalnih samouprava, a posle te reforme trebalo bi da bude mogu?e da gradovi i opštine samostalno finansiraju, bez nekih problema svoje osnovne obveze, kao i da bude sredstava za investitore. Neophodan je jasan dogovor u kom pravcu treba da “ide” fiskalizacija i šta o?ekujemo da opštine i gradovi rade u budu?nosti. Lako je re?i: treba više para ali za šta ta?no? Ili – “dajemo ve?i procenat nekog poreza opštinama”, a da li ?emo im dati ve?e nadležnosti? Ne može se pri?a o fiskalnoj decentralizaciji svesti samo na prihode nego i na nadležnosti opština koje imaju i koje treba i žele da imaju – zaklju?uje Paunovi?.

FISKALNI FEDERALIZAM I HORIZONTALNA KONKURENCIJA

Podsetimo, izvorni prihodi lokalne samouprave su porez na imovinu, lokalne administrativne takse, lokalne komunalne takse, boravišna taksa, naknada za koriš?enje gra?evinskog zemljišta, naknada za ure?enje gra?evinskog zemljišta, prihodi od koncesione naknade, prihodi od izdavanja u zakup nepokretnosti u državnoj svojini i prihodi od samodoprinosa.
Direktor Centra za slobodno tržište i nau?ni saradnik beogradskog Instituta za evropske studije Miroslav Prokopijevi? podvla?i da je fiskalni federalizam mnogo važniji i korisniji od toga da li ?emo i koliko ?emo sredstava dobiti od MMF i Svetske banke.
– To je sistem konkurencije izme?u nivoa vlasti, od opštine prema gore. Nešto od toga ovde postoji, ali je prili?no fali?no, jer je Vojvodina jedini region u kome ima tradicije regionalizma. Možda postoji nešto, što bismo mogli nazvati „kraj“, ali je to više zavi?ajna nego ekonomska kategorija. Vertikalni fiskalni federalizam još nekako i postoji, mada se može postaviti pitanje, da li je dobra proporcija potrošnje i nadležnosti opština, gradova, preko Vojvodine, do centralnog nivoa. Ono što nam nedostaje je horizontalna konkurencija – naglašava on.
Dodajmo i da je fiskalnu autonomiju mogu?e meriti stepenom u?eš?a izdataka lokalnih vlada u ukupnim državnim izdacima. Kada lokalne vlasti u?estvuju sa do 10 odsto u ukupnim državnim izdacima, smatra se da one imaju mali stepen fiskalne autonomije. Umerena fiskalna autonomija postoji ako lokalne vlasti u?estvuju u ukupnim državnim izdacima sa 10-15 posto, a u situacijama u kojima je njihovo u?eš?e u ukupnim državnim izdacima preko 20 odsto može se govoriti o visokom stepenu fiskalne autonomije. Lokalne uprave koje dobijaju 40 i više procenata od sopstvenih prihoda iz sopstvenih poreza imaju veliku fiskalnu autonomiju, za razliku od lokalnih samouprava zemalja u tranziciji koje u proseku dobijaju nešto manje od 20 odsto prihoda iz sopstvenih kako fiskalnih tako i nefiskalnih prihoda. Ma?arske lokalne uprave dobijaju 32 odsto od sopstvenih prihoda, dok opštine u Srbiji imaju 20 odsto. Lokalne vlasti u SAD, Švedskoj i Švajcarskoj, recimo, ostvaruju više od 70 odsto sredstava iz sopstvenih izvora prihoda.
– Prema evropskim standardima fiskalne decentralizacije, Srbija spada me?u srednje decentralizovane zemlje na opštinskom nivou, jer je potrošnja na lokalu pre krize iznosila oko dve milijarde evra, što zna?i da deset do dvanaest odsto ukupne državne potrošnje otpada na lokalni nivo, navodi Prokopijevi?.

KOLIKO SU LOKALNE SAMOUPRAVE SPREMNE ZA DECENTRALIZACIJU?

Prema njegovim re?ima, u Evropi ne postoje dve države sa identi?nim modelima, a za Srbiju bi, možda, najpovoljniji bio upravo srednji nivo decentralizacije, kakav se sre?e u skandinavskim i pojedinim balti?kim državama. Me?utim, postavlja se pitanje, koliko su lokalne samouprave sposobne da podnesu takav teret i koliko je mogu?e sprovesti simetri?an model decentralizacije u celoj državi. Ekonomska i fiskalna decentralizacija su bitni faktori, me?utim, Prokopijevi? smatra da u zemlji trenutno ne postoji prava politi?ka volja za njihovo sprovo?enje, jer bi na taj na?in sve stranke morale da se odreknu velikog dela kola?a.
– Koncepti decentralizacije se uglavnom koriste u politi?kom marketingu, bez jasnih programa, dok je ve?ina ipak protiv decentralizacije, jer joj postoje?e stanje odgovara – zaklju?io je Prokopijevi? – Fakti?ko stanje danas pokazuje da Srbija teži nekoj vrsti asimetri?ne regionalne države jer imamo Vojvodinu koja je neka celina, region Beograda sa 17 opština je tako?e celina i ostatak Srbije, koji je naprosto ostatak celine.

Sla?ana Gluš?evi?

Podelite ovu stranicu!